4.3. Стратегия территориальной организации Самарской области[1]

Современная ситуация и основные проблемы территориальной организации Самарской области зависят как от общероссийских проблем государственного устройства, социально-экономического и политического развития страны, так и от специфических условий и особенностей самой области.

К общероссийским проблемам государственного территориального  устройства  (оно  же  -   федеративное устройство) следует отнести, прежде всего, территориальную раздробленность и асимметричность регионов или субъектов РФ. По общему количеству субъектов Федерации (89), числу их видов (6) и разнице между ними по основным ресурсным показателям (территория, населения, ВРП и др.) РФ не имеет аналогов с другими странами мира. К этому следует добавить ставшее в существующем виде анахронизмом национально-территориальное устройство России. На необходимость перехода к новому АТУ, ликвидирующему существующие проблемы, уже с 80-х годов XX в. неоднократно указывали многие ученые, общественные и политические деятели[2].

Подтверждением наличия серьезных проблем в существующем АТУ РФ является образование семи федеральных округов в мае 2000 г. с представителями Президента РФ[3]. Следует отметить и наличие ученых, отрицательно относящихся к идее укрупнения субъектов РФ[4].

Следующей проблемой государственного территориального устройства России, непосредственно отражающейся на отношениях Самарской области с ее ближайшим окружением со времени образования области (1928 г.), являются отступление от теоретических основ экономического районирования при проведении административно-территориальной реформы 20-х годов XX в. и стихийная ликвидация ее результатов.  В принципе эту проблему можно рассматривать как одну из основных причин указанной выше раздробленности и асимметричности территориального устройства России. Речь идет об образовании областей, округов и районов вместо губерний, уездов и волостей в 1925-1929 г.г. Тогда в состав областей не вошли намечавшиеся по проекту Госплана (1921 г.) союзные и автономные республики. Кроме того, вскоре было ликвидировано одно из звеньев новой территориальной системы управления — округ (1930 г.), что повлекло стихийный процесс дробления областей. В результате за пределами области оказалось большинство бывших уездных центров Самарской губернии: Димитровград (бывший Мелекесс, Ульяновская область), Бугульма (Татарстан), Бугуруслан и Бузулук (Оренбургская область), Пугачев (бывший Новониколаевск) и Новоузенск (Саратовская область). Из шести указанных городов, четыре (кроме Димитровграда и Новоузенска) имеют террито­риальное тяготение к Самаре (см. табл. 17). Кроме этого необходимо учитывать численность населения, промышленный, научный и культурный потенциал Самары, превышающие все соседние региональные центры и оказывающие серьезное влияние на окружающую территорию.

Третьей общероссийской проблемой территориального уст­ройства, которую необходимо учитывать при выработке стратегии социально-экономического развития области, являются недостатки существующей системы местного самоуправления. Причина этого кроется в том, что Конституция не дает однозначного ответа на вопрос, где заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень местного само­управления. В результате произошло смешение понятий "административно-территориальное устройство" — это государственная система территориальной организации общества, устанавливаемая сверху,  и  "местное самоуправление"   —   это самоорганизация  жителей для  решения  вопросов  местного значения[5]. Об этом подробно сказано выше в параграфе 1.4. «Административно-территориальное устройство и местное самоуправление».

Стратегия региональной политики области на период не менее 30-50-6лижайших лет должна учитывать и основные социально-экономические проблемы России начала XXI в.: растущую изношенность фондов, низкую эффективность производства и отсутствие инвестиций в него; утрату кадрового потенциала ВПК и других машиностроительных предприятий, глубокий демографический кризис, грозящий перейти в катастрофу.

Например, демографические проблемы к концу проектного срока (2015 г.) поменяют проблемы занятости на противоположные по сравнению с 90-ми годами XX в. Не только создание новых рабочих мест, но и сохранение существующих будет невозможно без массового привлечения рабочей силы, в том числе из дальнего зарубежья.

Кроме общероссийских проблем при разработке стратегии регионального развития Самарской области следует учитывать специфические особенности и проблемы ее территориального устройства.

1. Прежде всего, это диспропорция в ресурсном потенциале между Центральной зоной, с одной стороны, и Северной и Южной зонами — с другой. " Сверхконцентрация производства и населения в Центральной зоне привела практически к исчерпанию ее градостроительной емкости. В то же время две другие зоны получили относительно слабое развитие, далеко не   полностью   реализовали   благоприятные   предпосылки. Важно также отметить, что у них относительно узкий хозяйственный профиль при слабом развитии перерабатывающих, обслуживающих и инфраструктурных звеньев, что снижает возможность их адаптации к новым условиям хозяйствова­ния"[6].

2. "Сверхурбанизация"   Центральной  зоны  области, где 97,6% населения проживает в городской местности, причем 74%  всего городского  населения  приходится  на  Самару и Тольятти,  привела к одной из важнейших  особенностей и проблем области в вопросе территориального развития   —  небывало   низкому   для   высокоурбанизированной области удельному весу городских поселений в числе райцентров. Только 7 райцентров из 27, или 26%, являются городами (6) или поселками городского типа (1) в отличие от России в целом (68%) и соседних регионов: в Татарии —  65%, в Оренбургской облас­ти — 54, в Саратовской — 87, в Ульяновской области — 90%.

3. Отток населения из сельской местности в Самару, Тольятти и другие городские поселения Центральной зоны облас­ти  не позволил,  как это произошло в соседних регионах, оформиться в городские поселения большинству райцентров. Процесс оттока населения с территории Северной  и Южной зон  области  наблюдался  на протяжении всего  XX  в.   Это показывает сравнение современной численности сельского на­селения по трем зонам области с данными первой  российской переписи населения  1897 г.  по уездам Самарской области (см. табл. 18). Сокращение плотности сельского населения по Северной и Центральной зонам произошло в 1,9 раза, а по Южной зоне — более чем в 2,3 раза. И если в Центральной зоне произошла замена сельского населения на городское, то в Северной и Южной зонах можно говорить о демографической деградации территории, сопоставимой по размеру с Бельгией или Данией. В Южной зоне плотность сельского населения ниже критической отмет­ки, составляющей 10 человек на кв. км, когда "не окупаются затраты на строительство транспортных коммуникаций и их эксплуатацию — это одна из бед российской глубинки"[7].

4. Диспропорция в территориальной структуре области проявляется также при рассмотрении схемы "центр — периферия". Анализ парных корреляционных связей по районам области выявил наличие определенной зависимости ухудшения целого ряда показателей социально-экономического разви­тия при удаленности райцентров от областного центра и ближайшей железнодорожной станции.

5. Утрата демографического потенциала проявляется и на уровне АТЕ: районов области и общин, что снижает эффективность управления. Так, например, удельный вес расходов на содержание органов власти, управления и правопорядка в общих расходах консолидированного бюджета области увеличился с 4,3% в 1994 г. до 8,2% в 1998 г.

Общая численность населения районов области сократилась с начала 1959 г. по конец 2002 г. с 956 до 749 тыс. человек, или в 1,28 раза, в том числе сельское население районов сократилось с 842 до 625 тыс. человек, или в 1,35 раза. Средняя численность населения района сократилась за этот период с 29,9 до 27,7 тыс. человек, или на 7,9%, в том числе сельского населения — с 26,3 до 23,1 тыс. человек, или на 14%. Среднее число сельских населенных пунктов районе сократи­лось с 89 до 49, или в 1,8 раза, а средняя численность населения общины — с 2972 до 1955 человек,  или 1,5 раза.

Сравнение с 1959 г. представляет интерес по той причине, что это период, предшествующий 1962г., когда произошло резкое сокращение числа районов области — с 32 до 13, или так называемая "хрущевская" административная реформа. Ре­зультат реформы в целом оказался отрицательным, и к 1970 г. число районов, городов областного подчинения и сельсоветов стабилизировалось. Однако следует отметить, что число райо­нов и сельсоветов не достигло дореформенного уровня. Из ликвидированных 19 районов было восстановлено только 12, а сократившееся с 1959 по 1965 г. на 20 число сельсоветов возросло на 6.

Эти результаты говорят о том, что потребность в проведении реформы АТУ в 50-60-е годы объективно существовала, но укрупнять районы нужно было постепенно, с учетом местных условий и просчета всех последствий проводимых преобразований.

В настоящее время, при более дробном районном и общинном делении области, чем перед реформой 60-х годов, также происходят и будут продолжаться в дальнейшем процессы, способствующие укрупнению низовых звеньев АТУ:

•  неизбежная тенденция к сокращению численности сель­ского населения, хотя в последнее десятилетие этот процесс и приостановлен из-за внешней миграции;

•  несопоставимый с периодом 60-х годов уровень развития автомобилизации и сети дорог;

•  развитие телефонной связи, появление новых видов связи (факс, модем, Интернет) и всеобщая компьютеризация управ­ленческих процессов.

По разработанному Госкомстатом прогнозу численности населения по регионам России до 2010 г.[8] сельское население Самарской области сократится с 1995 г. на 38 тыс. человек (средний вариант), причем все сокращение приходится на население до трудоспособного возраста. По складывающейся демографической ситуации сокращение может быть еще боль­ше (см. рис. 3). Так, на конец 2000 г.  численность населения в сельской местности составила 641 тыс. человек вместо наме­ченных по прогнозу 646 тыс. человек.  А через три года численность сельского населения области сократилось еще на 18 тыс. человек и составила на 01.01.2004 г. 623 тыс. человек.

За последние 10 лет сокращение естественного прироста населения в области компенсируется миграционным приростом. Однако по прогнозу Госкомстата этот прирост будет ежегодно снижаться: с 27 тыс. человек в 1995г. до 1,4 тыс. в 2010г.

Переживаемый нами этап развития российского государства характеризуется кризисом не только демографическим, но и социально-экономическим. Обвальное снижение производства в 90-е годы и, как следствие этого, сокращение доходов бюджетов всех уровней поставили на грань выживания все без исключения отрасли социальной сферы. Все это настоятельно требует новых подходов,  исключающих неэффективное ис­пользование очень ограниченных бюджетных средств.

В школах области за 1997-2002 годы численность учащихся уменьшилась на 70 тыс. человек  или 15%.  Сокращение числа учеников школ будет продолжаться еще не менее пяти лет. Особенно сильно это отразится на сельских школах, где уже  со второй половины 90-х годов свыше половины средних школ имело менее двухсот учеников. Неизбежное сокращение числа учащихся приводит к закрытию и снижению статуса многих сельских школ. Это предусматривалось утвержденной Самарской областной Думой программой "Малокомплектная сельская школа в Самарской области на 1997-2005 годы"[9].

Демографическая ситуация и сложности с финансированием оказывают влияние и на свертывание сети учреждений здравоохранения, культуры, связи и т.д. На это накладывается процесс снижения транспортной мобильности значительных слоев населения, связанный с падением жизненного уровня и сокращением бюджетных дотаций на пассажирский транспорт. Необходимо учесть разрыв в связке сельхозпредприятие — община. Прошло время, когда финансирование развития и содержания социальной сферы во многом осуществлялось за счет производственных отраслей.

В результате в районах и общинах будет все более возрастать разрыв между социально-экономическим тяготением и административным устройством, т.е. уровень основных производственных и социально-бытовых услуг на территории общины будет снижаться, а райцентр для их повседневного удовлетворения окажется недоступным. В 70-80-е годы райцентры рассматривались на перспективу как места, доступные для маятниковой трудовой и учебной миграции большинства жителей района. Сейчас, несмотря на улучшение состояния дорог и развитие автомобилизации, на это рассчитывать не приходится из-за непомерного роста транспортных расходов.

В малонаселенных районах все сложнее становится осуществлять весь комплекс работ и услуг по инфраструктуре, необходимый для развития производства и обслуживания населения. В то же время центры малонаселенных общин будут и дальше утрачивать роль социально-экономического ядра низовой системы населенных мест.

На основании вышеизложенного необходимо сделать вывод, что стратегия социально-экономического развития области в вопросах региональной политики должна не только учитывать достаточно большую вероятность, но и, исходя из общегосударственных приоритетов, быть направлена на осу­ществление к концу рассматриваемого периода (2015 г.) следующих преобразований:

1.  Самарская область, как и все нынешние регионы России, утратит статус субъекта Федерации (в дальнейшем — "край") и перейдет в системе территориального устройства на одну ступень ниже - к органам местного государственного управления.

2.  Существенно изменятся состав и внешние границы области. Так, например, при образовании нового субъекта РФ в рамках Поволжского экономического района целесообразно вывести из состава области в категорию городов  "краевого"  подчинения Самару (возможно, вместе с Новокуйбышевском и пригород­ной зоной) и Тольятти (вместе с Жигулевском и Ставропольским районом).

Кроме того, в состав области целесообразно включить прилегающие территории других областей, имеющие явное экономическое тяготение к Самаре, прежде всего западную часть Оренбургской области с городами Бугуруслан и Бузулук, а также город Пугачев вместе с северо-восточными районами Саратовской области (Духовницкий, Ивантеевский, Перелюбский, Пугачевский) (см. табл. 17).

Вопрос о присоединении западной части Оренбургской области является, на наш взгляд, безусловным. По Саратовской области это будет зависеть от изменений в ее внутреннем устройстве, где достаточно велики шансы образования в составе Поволжья Балаковской области.

3.  Произойдет реформирование территориального устройства области на основе трехуровневой системы местного государственного управления:

1)       Самарская область, города "краевого" подчинения Самара и Тольятти (с пригородами);

2)       городские округа  и муниципальные районы области, районы городов Самары и Тольятти и их пригороды;

3)  городские (микрорайоны) и сельские общины, поселки городского типа ("городские и сельские поселения").

Вне многоуровневой системы государственного управления, действующей   в   рамках   административно-территориального устройства, независимо от системы государственного управления и друг от друга должно существовать местное самоуправление.

Территориальные границы органов местного самоуправления должны определяться самими жителями, по инициативе которых они создаются: двор, улица, квартал, любая часть населенного пункта — в городе; деревня, поселок, несколько сельских населенных пунктов, часть сельского населенного пункта — в сельской местности. В любом случае местное самоуправление и его органы не должны образовываться в границах административно-территориальных единиц (образований). Другими словами, территория и сфера деятельности органов местного государственного управления и местного самоуправления не должны совпадать. В целом под местным самоуправлением предполагается понимать то, что Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" относит к территориальному общественному самоуправлению.

В материалах Всероссийской научно-практической конференции: "Самарская область на пороге XXI века: стратегия социально-экономического развития" совершенно верно указано, что для выработки и реализации региональной политики "в долгосрочном плане на первое место следует поставить формирование области как единого организма", для чего необходима "разгрузка Центральной зоны, и, прежде всего, Самарско-Тольяттинской агломерации, и активизация хозяйственного развития Северной и Южной зон"[10].

Для реализации этой задачи предлагается:

1.                Стратегия сдерживания агломерационных центров Сама­ры и Тольятти и "вытеснение" из них предприятий и производств за пределы агломерации.

2.                Создание "противовесов" для Самары и Тольятти в Се­верной и Южной зонах области, а также за ее границами, в пределах экономического тяготения Самары и Тольятти.

В качестве таких "противовесов" для Тольятти предлагает­ся использовать городские поселения и райцентры на желез­нодорожной ветке Димитровград — Бугульма: г. Димитровград (130,9 тыс. человек по переписи населения 2002г.), п.г.т. Новая Майна (6,5 тыс.), с. Новая Малыкла (3,3 тыс.), п.г.т. Новочеремшанск (3,3 тыс.) (все — Улья­новская обл.), ст. Погрузная (1,6 тыс.)  — с. Кошки (8,1 тыс.), г. Нурлат (32,5 тыс. человек, Татарстан), с. Челно-Вершины (6,1 тыс.), с. Шентала (6,6 тыс.), с. Клявлино (6,4 тыс.); г. Бугульма (93,0 тыс. человек, Татарстан).

Для Самары предлагается использовать в качестве проти­вовесов:

на востоке и юго-востоке: за пределами области бывшие уездные центры Самарской губернии г. Бугуруслан (53,9 тыс. человек) и г. Бузулук (87,3 тыс.), а также райцентры Самарской области: села Богатое (6,4 тыс.)  и Борское (9,2 тыс.), г. Нефтегорск (19,4 тыс.) с изучением целесообразности строительства к нему и далее до ст. Черниговка узкоколейной железной дороги.

на юго-западе: населенные пункты по железной дороге от п.г.т. Осинки (3,1 тыс.) (Безенчукский район) до г. Пугачев (41,4 тыс. человек, Саратовская обл.) с изучением перспективы создания городского поселения на ст. Чагра (0,6 тыс.)  + с. Новокуровка (0,8 тыс.) (Хворостянский район);

на юге: Чапаевск — Красноармейское (5,4 тыс.) — Б. Глушица (10,1 тыс.)  — Б. Черниговка (6,3 тыс.) (с перспективой города) — Уральск (Казахстан).

3.  Создание ассоциации бывших уездных центров Самарской губернии (Димитровград, Бугульма, Бугуруслан, Бузу­лук, Пугачев, Тольятти, Самара, а также Сызрани и Балаково) для решения вопросов экономического и социально-культурного сотрудничества.

4.  Развитие транспортной системы для решения проблемы совершенствования территориальной структуры и формирова­ния области как единого организма. Изучить целесообразность строительства на срок 30 лет (три очереди строительства по 10 лет каждая):

связки "Центр — Север":

А) железной дороги Тольятти — Димитровград с возможным продолжением на Чистополь (Татарстан);

Б) соединение железной дороги (параллельно с автодорогой) на участке от ст. Погрузная до ст. Клявлино со станцией Серные Воды, что присутствовало в планах еще до революции 1917 г. Варианты: Серные Воды — а) Шентала (Кундурча), б) Погрузная, в) Исаклы — Клявли­но — все узкоколейка, с возможной перспективой замены нормальной колеи Кротовка — Серные Воды на узкоколейку;

связки "Центр — Юг":

узкоколейка Чапаевск — Красноармейское — с. Б. Дергуновка (Большеглушицкий район) — Б. Глушица — Б. Черниговка. Возможно рассмотреть варианты узкоколеек:

Большая Черниговка — ст. Чагра — Приволжье (это направление, как и предыдущее, от Чапаевска) лишь новый вариант хорошо забытого старого Генплана Средне-Волжского края 1930 г.;

Кротовка — Богатое — Нефтегорск — Алексеевка, с вари­антами развития: а) п. Южный (Б. Глушицкий район) — Б. Черниговка (60 км); б) Гавриловка (Алексеевский район) — Покровка (Оренбургская обл.) — ст. Тюльпан (Оренбургская обл.) (50 км).

Таким образом, в Северной зоне области и за ее пределами кроме существующих городов Димитровград, Нурлат, Бугульма, которые находятся за границами области, необходимо развитие в качестве промышленного центра одного из сущест­вующих райцентров Самарской области: Кошки (вместе со ст. Погрузная), Челно-Вершины, Шентала или Клявлино — с перспективой  превращения в города до 50 тыс. человек, при росте населения от 0,5 до 1,0 тыс. человек в год. Возможна проработка варианта нового города. Основной инвестор — "АвтоВАЗ", а также и другие предприятия Тольятти, Самары, Ульянов­ска, Набережных Челнов, Уфы.

В Восточной зоне (за пределами области) — развитие Бугуруслано-Похвистневского промузла, Бузулука (ограни­ченное развитие, сдерживаемое национальным парком "Бузулукский бор"). Развитию этих городов будет способствовать продолжение строительства железной дороги "Астрахань — Агрыз" (северо-восточный Татарстан) на участке Погромное (Бузулук) — Бугуруслан — Северное — ст. Дымка (между Клявлино и Бугульмой).

В Южной зоне — создание двух новых городов: на желез­ной дороге "ст. Звезда (Безенчукский район) — Пугачев", построенной в начале 70-х годов, и на железной дороге "По­громное (Бузулук) — Пугачев", построенной в 1982 г. Как варианты рассматриваются ст. Чагра вместе с селом Новокуровка (Хворостянский район) и ст. Черниговка вместе с рай­центром Б. Черниговка.

Для перспектив развития села  Большая Черниговка  следует учитывать уникальные, крупнейшие из разведанных в России месторож­дения горючих сланцев (Общий Сырт) с запасами до 8 млрд. т[11]. При выработке долгосрочной стратегии развития ТЭК области следует учитывать временное выбытие из строя действующих для капитального ремонта и реконструкции со сливом воды из водо­хранилища Волжской ГЭС в г. Жигулевске. Одним из вариантов возмещения выбывающих мощностей можно рассматривать строительство ГРЭС на сланцах Общего Сырта и Дергуновки.

Новые города должны стать основными центрами привле­чения населения из-за пределов области для нужд развития промышленности.

Для транспортного строительства предлагается тщательное изучение перспектив развития узкоколейных железных дорог, что касается, естественно, не только Самарской области. Предварительные расчеты показывают более высокую эффективность их строительства и эксплуатации по сравнению с автодорогами для связи райцентров с железными дорогами нормальной колеи[12].

Независимо от преобразований на общероссийском уровне складывающаяся социально-экономическая ситуация, а также действующее законодательство делают необходимым и возможным произвести укрупнение районов области и общин, изменить статус отдельных городов (перевод из областного подчинения в районное). Опыт проведения подобных преоб­разований путем референдумов пока не дал положительных результатов (обсуждалось объединение города Похвистнево и Похвистневского района и включение города Октябрьска и состав города Сызрани).

Это говорит о необходимости разработки научной концепции по изменению административно-территориального устройства, а на ее основе — плана поэтапных преобразований, включая серьезную разъяснительную работу с населением. Здесь следует напомнить, что в период подготовки административной реформы 20-х годов, когда вместо губерний, уездов и волостей образовывались области, округа и районы, повсеместно проходили партийные, комсомольские и профсоюзные собрания по разъяснению ее цели и задач.

Для этого в Самарской области есть все основания, так как ее руководство "готово добровольно сделать Самарскую область полигоном для апробации новых идей регионального управления и обустройства территории"[13].

Для укрепления районного звена и одновременно стимулирования процесса укрупнения районов, на наш взгляд, необходимо на уровне областного закона об АТУ принять положение, при котором райцентром может быть только городское поселение - город или поселок городского типа. Подобное в российской практике уже было. При реформе АТУ 1775 - 1885 гг. село, став уездным центром (в уездах было 40-60 тыс. жителей), одновременно получало статус уездного города.

Естественно, что придание городского статуса должно со­провождаться инвестиционными мерами по развитию потен­циала райцентра.

Стратегия социально-экономического развития области в вопросах реформирования территориальной структуры долж­на исходить из необходимости одновременного проведения исследования по совершенствованию территориального уст­ройства сверху (федеративное устройство страны) и снизу - с первичного, или низового, уровня групповой системы расселения, как в городской, так и в сельской местности. В перспек­тиве это первичный уровень АТУ, а, следовательно, и низовой уровень местного государственного управления как в целом в России, так и в Самарской области.

Расчеты, проведенные автором, показывают целесообразность укрупнения общин по Самарской области примерно в 1,3 раза, т.е. вместо нынешних 324 общин оставить около 250. Примерно столько сельских советов было в области в конце 70-х годов, хотя численность сельского населения тогда была значительно больше современной. Следует обратить внимание, что речь не идет о сокращении числа сельских населенных пунктов, что уже было ранее. Наоборот, следует сохранять, а по возможности и создавать новые населенные пункты за счет мигрантов и хуторских крестьянских хозяйств. Необходимо разработать систему мер по учету и контролю за сохранностью сельских населенных пунктов.

В каждом из 22 поселков городского типа и городе районного подчинения Нефтегорске должен быть один орган местного государственного управления - своя "община". Этот вывод сделан автором еще задолго до принятия ФЗ-131, которым это предусмотрено в форме городских поселений.

В городских округах, кроме городской администрации необходимо иметь несколько общин («коммун», ТОС), основой образования которых должны стать границы обслуживания средними школам. При этом средняя численность населения городской общины будет около 10 тыс. жителей. Таким образом, городская коммуна (микрорайон) становится первичной АТЕ в городах областного подчинения, пока на правах ТОС.

Примечание. Отдельные таблицы, рисунки и все картосхемы, имеющиеся в печатном издании, не приводятся.