[ENG] www.terrus.ru

1.4. Административно-территориальное устройство и  местное самоуправление

Вопросы АТУ на уровне районов и общин являются составной частью функций, осуществляемых органами местного самоуправления.

В статье 12 Главы 1  «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации указано, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».[1] Местное самоуправление  рассматриваются специально в главе 8, одной из девяти самостоятельных  глав Основного Закона РФ[2]. Здесь неоднократно подчеркивается самостоятельность органов местного самоуправления в решении очень широкого круга вопросов местного значения. К одним из таких вопросов отнесен и вопрос изменения территориальных  границ.

Конституция Российской Федерации ужесточает требования к изменениям границ как субъектов Федерации, так и органов местного самоуправления.  В части 3 статьи 67 Конституции РФ указано, что «границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». Часть вторая статьи 131 гласит: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий».

Вопросы АТУ муниципальных  образований, к которым относятся районы и общины, были подробнее раскрыты в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в дальнейшем «ФЗ-154»). Этот закон опирался на следующие основные принципы:

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Нетрудно понять, что развивая концепцию  Конституции РФ ФЗ-154 фактически отделил местное самоуправление от АТУ.  В главе II «Территориальные основы местного самоуправления» имелось две статьи: статья 12 «Территории местного самоуправления» и статья 13 «Установление и изменение границ муниципального образования».

В части 1 статьи 12 указано на многообразие организационных форм муниципальных образований: наряду с районами указаны уезды, а вместе с сельскими округами - волости и сельсоветы. Этим подчеркивалось право муниципальных образований самим определять название своей АТЕ. 

Реализация этого права, закрепленная в уставах районов Самарской  области, привела на начало 1998 года к наличию восьми видов низовых АТЕ: сельские администрации (117 в 10-ти районах и двух городах областного подчинения); волости (87 в семи районах); администрации округа (50 в трех районах); администрации волости (29 в трех районах), сельские волости (15 в одном районе); администрации сельского округа (14 в одном районе); волостные администрации (7 в одном районе) и администрации территориального округа (5 в одном районе).

Наряду с подчеркиванием самостоятельности органов местного самоуправления это вносило неразбериху и путаницу. Например, отождествление нынешних общин с волостями. Даже в период их наибольшего дробления волости превышали по территории и численности населения нынешние общины. А в конце своего существования, в 20-е годы нашего века в состав волостей входили сельские советы и укрупненные волости были заменены районами. В работах по районированию того периода даже применялись термины «районная волость» и «волость-район» [3].

Также неправомерно давать название низовым АТЕ термин «округ», даже с добавлением слов «сельский», «административный» или «территориальный». Округ по реформе АТУ 20-х годов охватывал несколько районов и в современной системе АТУ он таким и остался, существуя совместно со словом «автономный». Именно в форме территориальных образований из нескольких районов создано шесть округов в Свердловской области. Еще больше отдалило термин «округ» от  низового уровня АТУ создание федеральных округов в 2000 году.

В третьем абзаце части 1 статьи 12 указывалось, что «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Этим правом еще раз подчеркивалось самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в решении вопросов АТУ, а также отсутствие подчиненности одного органа местного самоуправления (общины) другому (району).  

Однако это противоречит рассматриваемому нами принципу социально-экономического районирования, при котором численность населения является одним из основных факторов, влияющих на АТУ. 

В части 2 статьи 12 дается определение территории муниципального образования, которую «составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности  и целевого назначения».

Исходя из этого определения любая АТЕ (муниципальное образование) должна иметь четко выраженные границы. Как уже отмечалось этого не было в советский период в сельсоветах и оставалось невыполнимым в общинах  после принятия ФЗ-154.

Статья 13 «Установление и изменение границ муниципального образования» состояла из трех частей. В первой части определялось, что установление и изменение границ муниципального образования осуществляются  по инициативе «населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации».

Во второй части закона повторялось требование части 2 статьи 131 Конституции РФ, не допускающее изменение границ муниципальных образований «без учета мнения населения соответствующей территории». Здесь же это требование закрепляется положением, по которому «законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление».  Также к закону субъекта Федерации  отсылает третья часть данной статьи, которым определяется «порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения  их границ и наименований».

В Уставе Самарской области, принятом в 1995 году, вопросам АТУ была полностью  посвящена  шестая глава первого раздела. В ней имелось  7 статей (с 40 по 46).  Отдельные положения данной главы не могли восприниматься однозначно. Например, статья 41 определяла, что «границы Самарской области могут быть изменены с учетом волеизъявления большинства граждан, проживающих в Самарской области, по взаимному согласию Российской Федерации, Самарской области и граничащих с Самарской областью субъектов Российской Федерации». Таким образом, например, при передаче любого населенного пункта из состава Самарской области или включения в состав области требовалось провести областной референдум. Наверное, было бы правильнее учитывать мнения только населения, адрес которого (область, район или община) меняется в результате административно-территориальных преобразований.  Однако в таком случае может быть усматриваться нарушение уже упоминавшейся части 2 статьи 131 Конституции РФ: если меняются границы области, то мнение населения всей области и нужно учитывать.[4]

 В рассматриваемой главе, как и в целом в Уставе области не были перечислены районы и города, образующие Самарскую область, однако указывалось, что «перечень территориальных образований и населенных пунктов содержится в Реестре административно-территориального устройства  Самарской области». Нет и самих понятий, определяющих АТЕ, то есть нет упоминаний о районах, общинах или других конкретных муниципальных образованиях.

 Это, вытекало из ранее указанных основных  принципов местного самоуправления в РФ: самостоятельности в решении вопросов местного значения, организационного обособления и многообразия организационных форм органов местного самоуправления. Перечисленные принципы подтверждались в статье 124 главы 16  Устава области «Основы организации местного самоуправления в Самарской области», где, в частности, определено, что «структура и наименование органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно».

Однако в ныне утратившим силу Законе Самарской области «Об административно-территориальном устройстве Самарской области» от 13.06.97г. № 9-ГД  происходило отступление от рассматриваемых принципов и от Устава области. Уже в статье 2 «Основные понятия, применяемые в настоящем законе», а также в статье 4 «Виды административно-территориальных единиц» и других статьях закона, указывался конкретный термин «районы», как АТЕ области, а также «волости», как АТЕ районов. Выше подробно описано, что фактически, кроме волостей, в области имелось в тот период еще 7 видов АТЕ данного уровня, что было вполне оправдано исходя из других, описанных нами законодательных норм.

В статье 5 рассматриваемого областного закона были определены общие критерии отнесения АТЕ к районам Самарской области и волостям. Так, при образовании районов учитывались «сложившееся на данной территории сочетание сельскохозяйственного и иного производства, тяготение волостей и городских поселений к определенному центру, состояние  путей сообщения и средств связи между поселениями, численность населения и общий экономический потенциал территории, достаточный для функционирования объектов производственной и социальной инфраструктуры межпоселенческого значения».

При образовании волостей учитывались наличие относительно крупного населенного пункта или группы соседствующих небольших поселений, тяготеющих к одному из них как административному, торговому и культурно-бытовому центру, его транспортная доступность, возможность организации в границах данной территории минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг населению.

В обоих случаях мы видим характерные признаки социально-экономического тяготения в числе критериев для образования АТЕ.

В статье 6 определялись виды населенных пунктов. Были перечислены все 11 видов СНП области, зафиксированных по последней переписи населения 1989 года: села, деревни, поселки, хутора, железнодорожные станции, железнодорожные разъезды, железнодорожные казармы, железнодорожные будки, кордоны, кошары, аулы. Определения каждого из видов СНП и каких-либо отличительных особенностей отдельных из них не приводились.

Общие критерии определения видов городских населенных пунктов (поселений) Самарской области, закрепленные в статье 7 закона, полностью копировали Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков» от 12.09.57г.[5]. Эти критерии были еще раз подтверждены в 1982 году в Положении о порядке решения вопросов  АТУ в РСФСР [6].  

В третьей и четвертой главах закона конкретизировались положения по порядку решения вопросов АТУ, регистрации и учету АТЕ и населенных пунктов Самарской области. 

Вопросы АТУ были отражены и в уставах органов местного самоуправления Самарской области. Так, в Уставе города Самары, принятом городской Думой в 1996 году, глава 3 называлась «Территория города».

В статье 3.1. данной главы давалось определение границы (городской черты), порядок ее утверждения и изменения. В статье 3.2. указывались категории городских земель, порядок отнесения их к соответствующей категории и перевода из одной категории в другую.  В статье 3.3. перечислялись все 9 АТЕ города: 9 районов и 2 поселка, указывалось, что АТЕ в городе не являются муниципальными образованиями, т.е. в них не образуются органы местного самоуправления. В статье 3.4. говорилось о городских территориальных единицах с особым статусом, а в статье 3.5 - о пригородной зоне города.

Устав Волжского района, также принятый в 1996 году, в главе 2 определял понятия границ района, состава территории и системы органов местного самоуправления. В статье 12 данной главы указана площадь района - 248,1 тыс. га. В статье 13 перечислялись все 60 населенных пунктов района и определялось, что «населенные пункты Волжского района образуют административно-территориальные селения, поселковые округа  и действуют на  основании устава округа». Напомним, что в Уставе Самарской области присутствует другое понятие для данного вида муниципальных образований - волость.

 В статье 16 указывалось, что район состоит из 18 административно-территориальных сельских, поселковых округов, а каждый округ носит названия села, поселка, в котором находится его административный центр. В статье 17 перечислялись все АТЕ Волжского района с указанием их центров. Однако они назывались как «сельские» и «поселковые» «администрации», а наименование «округ» отсутствует.

 Анализ ранее действующего российского и местного  законодательства и нормативных   актов  по  вопросам  АТУ и территориальных основ местного самоуправления, показывал,  что многие  проблемы местного законотворчества возникали потому, что не были решены или решены не верно соответствующие вопросы на федеральном уровне. Между тем нельзя решить проблемы в отдельной части,  не решив ее в целом. Поэтому, замечания по областным, городским и районным законотворческим и нормотворческим актам необходимо рассматривать через призму соответствующего российского законодательства.

Во-первых,  следует отметить  отсутствие специального  российского законодательства, определяющего основные принципы АТУ в РФ. Так в Законе РФ от  03.07.92г. № 3198-1 “Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации” (ст.1)  предусмотрено «установить переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 года». В течение указанного периода намечалось  «разработать законодательные акты Российской Федерации о  границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с  изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации». Следует отметить, что в период между принятием этого закона и истечением срока, намеченного в нем переходного периода, была принята новая Конституция РФ (декабрь 1993 года), в которой нашли отражения, в частности, и вопросы изменения территориальных границ (ч.2, ст. 131). Однако Конституция не отменила ни указанный закон, ни сроки определенные в нем, а законодательные акты по АТУ  в РФ до сих пор не приняты. Принятый Закон РФ «О наименованиях географических объектов» от 18.12.97г. № 152-ФЗ можно считать лишь первым шагом на пути к принятию требуемого законодательства по АТУ.

Во-вторых, при отсутствии  российского «рамочного» законодательства об основах АТУ, Закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 12.08.95г., отдавал на откуп субъектам Федерации даже вопросы, которые целесообразнее было бы решать на российском уровне. Например, это название исполнительных и представительных органов местного самоуправления, органов общественного самоуправления, единые названия АТЕ  и видов населенных пунктов, а также общие   критерии отнесения населенных пунктов к тому или иному виду. Возможно, больший простор для самодеятельности в данных вопросах можно было бы дать  только республикам и автономным административно-территориальным образованиям, где исторические и местные особенности АТУ проявляются сильнее.

Закрепленный законодательно принцип обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти и  неподчинения одного органа местного самоуправления другому не мог ликвидировать объективно существующие количественные и качественные различия между органами местного самоуправления разных уровней.  Так, например, несравнимы между собой такие муниципальные образования, как город Самара, с населением в 1.2 млн. человек и Новинская сельская администрация Волжского района с населением менее 600 человек.  Также практически трудно избежать зависимости общин от районов, а районов от области. Стоит напомнить, что в советский период по областям и каждому уровню местного управления в отдельности (город, район, район в городе, сельсовет) имелся свой общероссийский закон. 

При отсутствии подчиненности органов местного самоуправления друг другу и их обособлении от государственных органов власти не логично говорить об объективно существующей иерархии АТЕ и единой системе АТУ  страны.

Указанные выше недостатки и проблемы в вопросах АТУ и территориальных основ местного самоуправления рано или поздно должны были привести к изменениям  в общероссийском законодательстве. И таким изменением является Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее ФЗ-131). Закон имеет ярко выраженную направленность на сближение территориальных основ местного самоуправления с АТУ. Он устанавливает  единую для всех субъектов Федерации двухуровневую систему местного самоуправления.

Так, в статье 2 «Основные термины и понятия»  главы 1 «Общие положения» указываются  два вида низовых или первичных органов местного самоуправления: «сельские поселения» – в сельской местности и «городские поселения» – в городской местности.

Сельские поселения заменяют различные по названию органы, которые в данной работе мы называем общинами, а в советский период повсеместно назывались сельсоветами. Городские поселения обобщают уровень городов районного подчинения (значения), которых в РФ насчитывается примерно 450 (в Самарской области один город Нефтегорск), и п.г.т., число которых в РФ составляет свыше 1800, а в Самарской области 22. 

Появление единого термина, устанавливающего понятие низового уровня  местного самоуправления, а одновременно и АТУ,  в городской и сельской местности, является, на наш взгляд оправданным и логичным, если понимать местное самоуправление, как автономную, в пределах установленных законом, низовую  систему местного государственного управления, существующую  в пределах установленного свыше АТУ.

Не случайным является и само название, которое получил низовой уровень АТУ  - «поселение».  В русском языке,  в законодательных и нормативных документах, предшествующих ФЗ-131, это означало любой вид населенного пункта – городского и сельского. Именно любой  населенный пункт подразумевался в ч.1 ст. 131 Конституции РФ, устанавливающим поселенческий принцип образования органов местного самоуправления в России. Определив под «поселением» низовой уровень, в рамках которого создаются органы местного самоуправления, ФЗ-131 ценой реформирования русского языка, формально оставив без изменения конституционную норму о местном самоуправлении, придал ей совершенно иное содержание.

Район субъекта Федерации, который в повседневной практике часто неверно называют «сельским» получил дополнительно термин «муниципальный». Тем самым еще раз подчеркнут установленный ФЗ-131 принцип единства  территориальных основ местного самоуправления с АТУ. В то же время был отделен район области, края, республики, как орган местного самоуправления, от городского района, таковым по ФЗ-131 не являющимся, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. 

Наиболее крупные города,  органы управления которыми непосредственно выходят на уровень субъекта Федерации, в советский период называвшиеся «областного (краевого, АССР, окружного) подчинения», по ФЗ-131 получили название «городской округ». Термин не совсем удачный, так как под округом понимается уже достаточно много совершенно различных территориальных уровней: от сельского до федерального.

Все виды территорий, в которых в РФ осуществляется местное самоуправление в  статье 10 «Территории муниципальных образований» главы 2 «Принципы территориальной организации  местного самоуправления» получили название «муниципальных образований».

Таким образом, территориальные рамки местного самоуправления практически ограничены системой АТУ. Исключением являются городские районы в крупных городах, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, в которых органы местного самоуправления не образуются. 

Статья 11 «Границы муниципальных образований» ФЗ-131 является основной  для всей главы 2 «Принципы территориальной организации  местного самоуправления». А в самой статье 11 наиболее обширной является часть 1,  которая состоит из 16 пунктов, определяющих   требования для  установления  и изменения   границ муниципальных образований. Из 16-ти пунктов в шести речь идет о необходимости учитывать плотность сельского населения. Различаются территории с высокой и  низкой плотностью населения, определения которым дается ниже, в  частях 3 и 4  данной статьи.

  К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ и муниципальных районов плотность населения сельских поселений, в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Соответственно, к территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ и муниципальных районов плотность населения сельских поселений, в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в РФ.

Что такое плотность населения в целом? Это среднее  число жителей  проживающих на 1 кв. км. Соответственно, средней плотностью населения сельских поселений в РФ необходимо считать плотность сельского населения России. Поскольку, во-первых,  территории, занимаемые городскими поселениями составляют лишь долю процента от всей территории страны,  а во-вторых, учет городских территорий  по каждому субъекту Федерации и в целом по РФ  пока отсутствует, то плотность сельского населения РФ рассчитывается как частное от деления численности сельского населения (38, 7 млн. чел. по переписи населения на 9.10.2002 г.) на всю территорию РФ (17,1 млн. кв. км). Получается  чуть меньше 2,3 чел./кв. км.  Соответственно, менее  0, 8 чел./кв. км. – это территории с низкой плотностью населения, а более 6,8  чел./кв. км. – территории с высокой плотностью населения.

 По логике ФЗ-131 средняя плотность сельского населения  России – это нормальная, или наиболее распространенная плотность сельского населения большинства регионов страны. Но это совсем не так. Среди регионов России  к этому показателю наиболее близка Республика Калмыкия, расположенная в зоне сухих степей и полупустынь. То есть понятие «средняя плотность сельских поселений  по РФ» никак не соответствует понятию «нормальная». Среди ученых существует мнение, что плотность сельского населения менее 10 чел./кв. км это уже не нормально, а слишком мало. Затраты на строительство и эксплуатацию коммуникаций при этом не оправдываются.[7] А по ФЗ-131 территории с плотностью от 6,8 до 10 чел./кв. км относятся даже к «высокой плотности населения».

Отталкиваясь от неверных  критериев плотности населения ФЗ-131 устанавливает нормы  по численности населения «сельских поселений». Пункт 6 части 1 статьи 11 ФЗ-131 гласит: «в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый)».

Возникает вопрос,  какова минимальная численность населения для сельского поселения, объединяющего несколько с.н.п.?  Прямого ответа закон на этот вопрос, к сожалению не дает. Хотя в дальнейшем (ч.5, ст.12) по вопросам минимальой численности для сельских поселений существует отсылка именно к указанному выше п.6, части 1, ст. 11.  Поэтому было бы лучше изложить норму по численности населения  в следующей редакции: «объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с общей  численностью населения менее более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения -  менее  более 3000 человек) каждый».

Кроме показателей плотности и численности населения при образовании поселений, состоящих из нескольких населенных пунктов должен приниматься во внимание показатель пешеходной доступности, а длля муниципальных районов – транспортной доступности. «Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района» (п.11, ч.1, ст.11 ФЗ-131). Исключения из этого правила могут устанавливать своими законами субъекты РФ «на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях» (там же).

    Не совсем ясно применяются ли нормы пешеходной доступности для с.н.п., входящих в состав городских поселений? И, скорее всего, ясно, что не применяются нормы транспортной доступности для с.н.п., входящих в состав городского округа.

Что нужно понимать под «пешеходной доступностью» в сельской местности? С одной стороны, можно человеку с хорошим здоровьем и физическими данными, в хорошую погоду и по хорошей дороге пройти пешком 15 км  примерно за 3 часа. Обратно он уже, естественно, из-за усталости, будет идти медленнее, уже примерно 4 часа.  Но, после подобного 30 км похода следующие два дня он должен будет отдыхать.  И вряд ли у него возникнет еще желание совершать такие «марш-броски». Это норма-максимум.

А если идти пешком ребенку в школу или больному человеку к врачу? И в градостроительстве применяется норма пешеходной доступности в 2 км, а на большее расстояние в населенных пунктах нужно предусматривать работу пассажирского транспорта.

Наверное в ХХI веке нужны иные норму, чем пешеходная доступность, т.е. с учетом  возможности передвижения на транспорте по конкретным дорогам! К примеру, полуторачасовая транспортная доступность. Или, другими словами центр сельского поселения должен быть доступен для ежедневных посещений старшеклассниками в школу и обратно, а также для ежедневных (или более чем еженедельных) трудовых поездок для определенных категорий работников (участковый милиционер, врач, глава администрации, инспектор госстраха, электрик, лесник, механизатор и т.д.)

То есть за показателями численности населения и  доступностью центра должен стоять определенный смысл, которым и должно определяться создание «сельских поселений», как муниципальных образований. Здесь, прежде всего, стоит рассмотреть вопрос о том,  что брать за основу этого самого "малого пространства", где должен избираться низовой уровень органов местного самоуправления.

Вспомним российскую историю. Чем село отличается от деревни? Сейчас ничем. А до революции 1917 года – церковью. В селе она была, а в деревне нет. Церковь или церковный приход был основой для образования низовой АТЕ пореформенной России (после отмены крепостного права в 1861 году) – волости. Два небольших прихода могли объединиться в одну волость, но один приход никогда не делился на две волости 10.  Потому что церковный приход до революции 1917 года – это, образно говоря, «школа, ЗАГС, сельсовет и клуб» вместе взятые.

После коллективизации в СССР низовая АТЕ,  сельский совет, опиралась на производственный принцип – колхоз или совхоз. Отступления от этого правила допускались (два небольших колхоза – один сельсовет или два сельсовета – на один крупный совхоз), но основа все-таки была.

Что же теперь? В сельхозпроизводстве множество предприятий самой различной организационно-правовой формы: от крестьянских (фермерских) хозяйств до крупных предприятий на базе бывших совхозов и колхозов. Кроме того, произошел разрыв в связке: сельхозпредприятие – социальная сфера. Содержать, как раньше жилье, детский сад, дом культуры, ремонтировать школу и больницу сельсхозпредприятиям не под силу, да и не свойственно. Что же должно быть основой для образования современной низовой АТЕ в сельской местности? Ни церковь, ни сельхозпредприятие на это рассчитывать уже не могут.

Однако, независимо от конфессии (православные, мусульмане, буддисты или даже при ее отсутствии (атеисты), наличия основного вида производства (сельхозпредприятие, леспромхоз и др.) или при его отсутствии совсем (когда место работы большинства жителей населенного пункта находится за его пределами – "маятниковые мигранты", проживающие к примеру в пригороде большого города), любой постоянно действующий населенный пункт с нормальной, полноценной демографической структурой (мужчины и женщины, старики и дети) обязан с определенной численности населения "обзаводиться" социальной сферой в зоне пешеходной (до 2 км) доступности: школа, лечебное учреждение, почта, магазин и т.д.

Не вдаваясь в подробности сделаем вывод, что для нормальной жизнедеятельности полноценной семьи в сельской местности необходимо иметь в радиусе ежедневной транспортной доступности (желательно не более 15 км при наличии дороги с твердым покрытием) полную среднюю школу. Это расстояние указано в СНиП при строительстве зданий средних школ в сельской местности.

Сюда нужно добавить врачебное медицинское учреждение (как минимум амбулатория на 1 врачебную единицу, с аптечным пунктом – врач общей медицинской практики, семейный врач, земский врач). Это второе по важности условие.

На третье место уже много претендентов: дом культуры, отделение сбербанка, ежедневная гарантированное транспортное обеспечение с райцентром и с периферийными с.н.п. Почта, АТС,  клуб, магазин, ФАП – это уже ниже минимального предела.

Для минимальной эффективной работы этих учреждений они должны обслуживать, как  правило, не менее 1 тысячи жителей.  А оптимальной (наилучшей, идеальной) численностью населения при средней для Европейской части России и юга Сибири плотности сельского населения (от 5 до 25 человек на 1 кв. км.) для этих учреждений будет 2 – 4 тыс. жителей. В этих пределах, в основном и должны образоваться низовые АТЕ в сельской местности. И этот вывод вытекает  из в целом из данной работы и всего в ней ранее сказанного.

Общая социальная сфера для жителей близлежащих населенных пунктов должна привести и к общему для них органу местного самоуправления: исполнительной (администрация) и представительной (депутаты) власти. Отсюда и название, которое мы даем "община". Для кого-то это напоминает первобытнообщинный строй или сообщество единоверцев (церковная община). Тем не менее, не вдавясь в специальную дискуссию, это, на мой взгляд, более точное, чем любое из ныне существующих или возможных названий: волость, микрорайон, куст, сельский округ, сельская администрация, сельский совет или сельское поселение.

Добавим к этому, что все эти социальные и административные учреждения, как правило, должны находится в самом крупном из населенных пунктов, которые они обслуживают. Оно и должно называться "село". Остальные: "деревня" – если большинство жителей связано с сельским хозяйством, если же нет (лесное хозяйство, железнодорожная станция, дачники и другие) – "поселок".

Сельские жители обратят внимание, что нынешние общины не всегда вписываются в указанные выше рамки: и населения меньше, и социальная сфера урезана до основной (неполной средней) школы и фельдшерского пункта, есть почта, а сбербанк свое отделение при ней закрыл. Все верно. Верно и то, что в половине из существующих по России низовых АТЕ органы местного самоуправления до вступления в силу ФЗ-131, или до 1.01.2006г.   не были  образованы.  Потому, что управлять то особо нечем: нет производственной и достаточной социальной базы.

Выход – в разумном укрупнении общин. И в этом у автора работы принципиальное согласие и взаимопонимание с авторами ФЗ-131 и депутатами, проголосовавшими за принятие этого закона.  По России, в современных границах, по моим расчетам, должно быть 16-18 тысяч общин, при нынешних 24 тысячах сельских администраций.

В дополнении к транспортной доступности, ФЗ-131 указывает, что  «границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания  условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (п. 15, ч.1,ст.11).

Для того, чтобы понять, что здесь имеется ввиду,  нужно посмотреть внимательно ст. 15 ФЗ-131 «Вопросы местного значения муниципального района».

Но, кроме этого, на наш взгляд, по  аналогии с сельскими поселениями-общинами,  для образования и нормального функционирования  района нужна основа, «стержень» кроме транспортной доступности и простого перечисления функций, часть из которых еще практически не реализованы. Даже численность населения - это как бы уже вторичный признак,  который подтверждает или закрепляет эту основу. На мой взгляд, можно выделить три основных признака «прочности», «подлинности» района.

Первый признак. Для муниципальных районов и для городских округов, на мой взгляд, должны присутствовать «рамочные пределы» управляемости по числу нижестоящих АТЕ. Эти пределы определяются однозначно по правилам «шестигранников»: минимум – 7, оптимум –19 и максимум – 37 и их обоснование дано в  главе 1 данной работы (п. 1.3). Этот вопрос, к сожалению, но надеюсь, пока, не нашел отражения в ФЗ-131.

Для муниципального района в роли внутренних «шестигранников» будут выступать городские  и сельские поселения.

Два других признака муниципального района связаны с райцентрами.

Вторым признаком подлинного райцентра  или городского поселения  можно назвать наличие железнодорожной станции. Примеры бывших, но не удавшихся райцентров Самарской области, показывают, что без наличия железной дороги удержаться в райцентрах сложно. Это, к примеру, Марьевка (Пестравский район),  Дубовый Умет (Волжский), Сосновый Солонец (Ставропольский), Новый  Буян (Красноярский), Утевка (Нефтегорский), Новодевичье (Шигонский),  Микушкино (Исаклинский), Сосновка (Похвистневский)  и ряд других бывших сел-райцентров, которые стояли в стороне от железной дороги. 

Третий признак, сам по себе очень сложный,  для Самарской области оказывается  сложным вдвойне.  Здесь на перспективу, в порядке обсуждения, возникает вопрос о повсеместном придании райцентрам статуса городских поселений. То есть своего рода возврат к подходу еще к административной реформы Екатерины II: село, становясь уездным центром, получало статус города. О целесообразности, по крайней мере, постановки данного вопроса на обсуждение, свидетельствуют примеры «дезурбанизации» 90-х годов, продолжающиеся и в ХХI веке: преобразования п.г.т. в сельские населенные пункты, когда  почти 1/5 или около 500 российских п.г.т. были преобразованы в села. 

Начавшаяся реформа местного самоуправления, на мой взгляд, должна предоставить выбор для сотен сельских райцентров России: оставаться селом, с нынешним низким уровнем благоустройства, но иметь коммунальные льготы для бюджетников и большие приусадебные участки, но при этом лишиться звания райцентра. Либо остаться райцентром, сохранив примерно тысячу рабочих мест, иметь перспективы урбанизации, в самом широком смысле слова (городского образа) жизни, но лишиться сегодняшних льгот  сельских жителей.

И это право выбора позволит менее болезненно провести укрупнение муниципальных районов. Оно, безусловно, необходимо,  что собственно и обосновывается в данной работе, а «между строк» вытекает и из ФЗ-131. Но, с другой стороны, негативный опыт проведения реформы  по укрупнению районов 1962г. («хрущевская реформа») заставляет подойти к этому вопросу крайне осторожно.

Как уже отмечалось ранее (п. 2.1.) 20 из 27-ми, или почти ¾ всех райцентров области, это села. В целом по РФ их немногим более 35%. Причина – сверхурбанизация, гипертрофированное развитие прежде всего двух городов Самары и Тольятти. В меньшей степени других новых городов, а не райцентров: Новокуйбышевск, Чапаевск, Отрадный,  Жигулевск, Октябрьск – города не являющиеся райцентрами.  Отсюда в Самарской области для осуществления в полной мере  последнего признака, в случае признание его необходимым, потребуется длительный период времени, не менее 15-20 лет.  

По вопросу наделения городского поселения статусом городского округа (последний, 16-й пункт, ч.1, ст. 11)  существует отсылка  к статье 16,  определяющей   вопросы местного значения городского округа.  Кроме того, из определения статуса городского округа можно предположить, что в таком  городе должны быть отдельно здания и органы (люди) обслуживающие город и район:  больница, милиция, налоговая инспекция, почта, редакции газет, библиотека, дом культуры, пассажирский транспорт, ну и конечно, администрации (исполнительная власть) и депутаты (представительная) власть. 

Вопросы обоснования критериев для определения городского округа являются слабым местом в ФЗ-131. Спорной, на мой взгляд, установкой, принятой в ФЗ-131, является рассмотрение городского округа  только в качестве «большого» городского поселения, когда количество не переходит в новое качество. Городской округ находится на одном уровне управления с муниципальным районом.  Но если последний состоит из  нижестоящего звена муниципальных образований - сельских и  городских поселений, то городской округ оказался лишенным права иметь в своем составе муниципальные образования. 

Город, при рассмотрении вопроса о наделении его статусом городского округа, нужно изучать «изнутри», когда он делится на достаточно большое число подцентров (микрорайоны, внутригородские поселки, «вросшиеся» в город. А «снаружи» город должен обладать свойствами межрайонного притяжения: по услугам транспортным (пересадочный и узловой центр), торговли (оптовой и розничной), профессионального образования, культуры, информации и т.д. Здесь количественно можно просчитать по численности работающих, стоимости основных фондов и объему продукции и услуг приходящиеся на «межрайонные» и «городские» и «районные» организации по зонам обслуживания.

Как и для муниципальных районов  для городских округов, на мой взгляд, должны присутствовать «рамочные пределы» управляемости по числу нижестоящих территориальных звеньев.  Для городского округа – это  микрорайоны («жилые комплексы») и  внутригородские поселки, пока в рангах ТОСов, а также и  внешние подведомственные городской администрации городские («пригородки») и сельские поселения (но не отдельные с.н.п.!). Как и по сельским поселениям, основой для образования городских ТОС, необходимо брать территориальные границы обслуживания полной средней школы в сочетании с другими социально-культурными и управленческими структурами

Конкретно по Самарской области. Однозначно на роль городских округов «не тянут» Октябрьск  и Похвистнево, есть сомнения по Кинелю, отдельно нужно рассматривать Жигулевск в комплексе с правобережной частью Ставропольского района (Государственный национальный природный парк «Самарская Лука»).

Нужны научные критерии перехода количественных изменений при росте города в качественные. В советский период нашей истории существовала норма в 50 тыс. жителей для получения статуса города областного (краевого, АССР, окружного) подчинения[8].  Но к этой норме была оговорка: «как правило». Действие этой оговорки, как и передача этого вопроса в последние 10 лет на региональный уровень привели к значительному снижению этой границы. Последнее обстоятельство говорит также о том,  что в настоящее время в России в целом,  на федеральном уровне, граница между городами регионального  (городские округа) и районного (городские поселения) значения юридически  отсутствует.  Тем не менее, довольно грубо, но фактически ее можно провести по линии в 25 тыс. жителей. Так, в группировке из 82  городов России с населением 25-30 тыс. чел.  городов районного значения 26 (32%), а среди 81 города с населением 20-25 тыс. чел.  уже большинство - 46 (57%)[9]. Эта граница явна низка. Значительная часть городов, прежде всего райцентров (24 из 26 в группе с населением 25-30 тыс. чел.   и 37 из 46 с населением 20-25 тыс. чел.) должна быть объединена  с районами. 

Не смотря на отмеченные недостатки в существующем законодательстве по местному самоуправлению в вопросах изменения границ АТЕ сделан очень важный шаг в сторону упорядочения и систематизации при сохранении конституционных  прав учета мнения населения. Поэтому для обоснования изменения границ АТЕ, в основном совпадающих с границами муниципальных образований, сейчас и в дальнейшем потребуется строго научный подход в сочетании со знанием конкретных условий местности. Здесь как раз и может помочь примененный нами метод «взвешенных баллов»  вместе с другими научными методами.

Указанный метод способствует научному обоснованию административно-территориальных преобразований при обязательным учете мнения местного населения, в соответствии  с действующим законодательством [10]. Оценка в баллах дает ответ на вопросы:    «Почему нашу общину ликвидируете, а другие нет?”; «Почему нас присоединяете, а не к нам?»; «Почему центром выбран этот населенный пункт, а не другой?» и т.п.