Таблица 1. Группировка субъектов РФ по соотношения доходов и расходов консолидированных бюджетов в 2000-2002 гг.

Сравнительно благополучная ситуация в 1-й группе субъектов Федерации объясняется более развитой хозяйственной структурой в них. Положительное сальдо в эти годы имели и регионы с численностью населения от 3 до 4 млн. чел. В то же время в целом по группам субъектов РФ с населением менее 3 млн. человек расходы превышали доходы. Из малых по демографическому потенциалу регионов в число финансово самодостаточных входят лишь территории со стратегически важными ресурсами (нефть, газ, цветные и черные металлы).

Тем не менее в настоящее время 72% российских регионов имеют численность населения до 2 млн. чел., а 38% - менее 1 млн. чел., в отдельных субъектах РФ, как отмечено выше, население насчитывает лишь десятки тысяч.

По нашему мнению в основе административно-территориального переустройства России в новых условиях может лежать новая, унифицированная[2] сетка многоуровневого экономического районирования, в большей мере отвечающая изменившейся политико-экономической ситуации, а также адекватно отражающая специфику экономико-географического, геополитического положения регионов Российской Федерации.

При разработке варианта новой многоуровневой схемы экономического районирования и соответствующего административно-территориального деления нами использованы следующие, по сути «сквозные» для всех уровней, принципы:

1. Достижение финансово-экономической, ресурсной самодостаточности.

2. Упрощение и унификация административно-территориального устройства страны (установление единообразия, приведение к единому статусу и равновесности субъектов по основным их характеристикам: по размерам занимаемой территории, экономическому и  демографическому потенциалам).

3. Исторический принцип, учитывающий общий ход развития страны и регионов, их перспективы развития в рыночных условиях.

4. Учет новых черт геополитического, экономико-географического, транспортно-географического положения и районообразующей роли магистральных транспортных сетей.

5. Достижение территориальной компактности,  относительной равнодоступности всех окраинных территорий района.

6. Учет природно-географической целостности (или бассейновый принцип), предполагающий совмещение в меру целесообразности экономических, административно-территориальных границ с естественными границами бассейнов рек, озер, морей.

7. Обеспечение сбалансированности, хозяйственной комплексности и достаточной производственно-экономической диверсификации.

Целью многоуровневого экономического районирования России на современном этапе - в условиях перехода к устойчивому развитию - должна быть мобилизация дополнительных источников экономического и демографического роста страны, повышения эффективности хозяйствования и улучшения условий жизни населения за счет более эффективной территориальной организации хозяйства.

В пределах России с учетом имеющегося опыта целесообразны три уровня экономического районирования:

- на генеральном уровне с выделением крупных экономических районов;

- на мезоуровне с выделением экономических районов губернского (краевого) уровня;

- на низовом уровне с выделением низовых экономических районов.

Первый (генеральный) уровень - макрорайонирование. На генеральном уровне к настоящему времени осуществлено членение России на федеральные округа и крупные экономические районы. Федеральные округа - это по сути политико-административные территориальные единицы, а крупные экономические районы в отличие от них - это экономические территориальные единицы. Границы их не всегда совпадают, что неизбежно ведет к снижению функциональной эффективности такого членения территории. На наш взгляд, границы федеральных округов и крупных экономических районов должны быть идентичны, это должны быть  единые политико-экономические таксоны. В таком случае генеральный уровень районирования станет основой выполнения обобщенных региональных экономических и административных функций управления.

Вопрос об идентичности сетки экономического и политико-административного деления на данном (генеральном) территориальном уровне пока не только не решается, но даже и не ставится. В то же время необходимость использования всех возможностей повышения эффективности организации хозяйства, общества в условиях длительного кризисного состояния требует максимального сближения политико-административного деления с экономическим на всех иерархических уровнях.

При сохраняющейся на настоящий момент сетке районирования в пределах России выделяется 11 крупных экономических районов. Следует признать, что если данная сетка крупных экономических районов для восточных территорий России в целом оправданна, то в европейской части отмечается чрезмерная дробность. Здесь, на территории, в 1.44 раза меньшей общей площади Дальнего Востока, выделено восемь крупных экономических районов. Такая дробность, несомненно, создает определенные трудности в территориальном управлении. В 2001 г. была введена система Федеральных округов, в целом более крупных территориальных единиц — в среднем в 1.57 раза больших по площади, чем крупные экономические районы.

Однако, на наш взгляд, необходимы определенные уточнения границ крупных экономических районов и федеральных округов. Например, Тюменская область - типично сибирский (как по географическим, так и по экономическим признакам) субъект Федерации, и нет оснований включать его в состав Уральского округа. В то же время Западная и Восточная Сибирь — вполне объективно сформировавшиеся районы генерального уровня со своей спецификой, специализацией, территориально-отраслевой организацией экономики, территориальной общностью людей (социумом)[3]. А по основным количественным характеристикам (занимаемой площади, численности проживающего населения, объемам валового регионального продукта) они даже превосходят отдельные федеральные округа. Ввиду огромной площади Восточной и Западной Сибири объединенный Сибирский регион будет трудноуправляемым.

Урал как регион с линейно протяженной некомпактной[4] территориальной структурой, несомненно, имеет определенные проблемы в административно-территориальном устройстве и эффективности территориального управления. Наряду с этим он, без включения в его состав субъектов Федерации, входящих в другие экономические районы, недостаточно крупный. При этом весь Уральский регион в экономическом и, особенно, в социальном плане более ориентирован на западные регионы страны. Поэтому правомерно объединить Урал с восточной частью Приволжского федерального округа. В то же время правобережные территории Приволжского округа в большей мере «завязаны» на Центральный округ[5], который в настоящее время недостаточно велик по своей площади.

Для определения целесообразного уровня дробности экономических районов генерального уровня (равно как и районов среднего и низового уровней) в различных частях страны учитывалась плотность населения и экономическая плотность в их пределах. (табл. 2) 

Таблица 2. Основные количественные характеристики федеральных округов и крупных экономических районов по рекомендуемой сетке

Примечание. Составлено по [12].

 Представленный вариант окружного деления и идентичного ему экономического районирования, на наш взгляд, оправдан, так как он в большей мере обеспечивает перспективы развития, равновесность районов и учитывает естественные рубежи, бассейновый принцип, комплексность хозяйства, тесноту экономических и социальных связей.

Второй уровень - мезоэкономическое районирование,  выделение экономических районов мезоуровня следует рассматривать как основу формирования сетки АТД на уровне субъектов Российской Федерации - краев, областей, республик (в последующем, возможно, «губерний»).

На настоящий момент в России насчитывается 80 административно-территориальных единиц мезоуровня и 89[6] субъектов Федерации[7]. Административно-территориальные единицы мезоуровня и субъекты Федерации - это основной уровень экономического, политического, административно-территориального деления страны, основной уровень управления социально-экономическим, демографическим развитием территории. Все таксоны этого иерархического уровня имеют исполнительные, законодательные, судебно-правовые, ведомственные и прочие органы управления. На этом же уровне осуществляются основные (после федерального) финансово-распорядительные функции.

Следует отметить, что административно-территориальные образования Дальнего Востока всех иерархических уровней значительно крупнее административно-территориальных единиц (ATE) других регионов Российской Федерации. И это естественно: чем выше уровень заселенности, хозяйственной освоенности, тем дробнее ATE. Так, по размерам занимаемой территории Дальневосточный федеральный округ в 6.3 раза крупнее округов в среднем европейской части страны. При этом Дальневосточный ФО крупнее Южного ФО в 10.5 раз. Центрального ФО - в 9.6 раза. Более того, даже в сравнении с федеральными округами азиатской части РФ он крупнее их почти в 2 раза.

На уровне субъектов Федерации соотношения размеров занимаемой ими территории на Дальнем Востоке и в других макрорегионах России примерно такие же. Средняя площадь субъекта РФ на Дальнем Востоке - 690.7 тыс. кв. км, в то время как в европейской части страны всего 71.9 тыс. кв. км, т.е. в 9.6 раза меньше. А в сравнении с областями Центрального ФО дальневосточные субъекты Федерации крупнее в 19 раз, в сравнении с регионами Южного ФО - в 15 раз.

С учетом уровня освоенности территорий на перспективу нами предложены следующие количественные критерии:   в   Центральном,  Волжско-Уральском и Южном федеральных округах занимаемая субъектом площадь должна ограничиваться 70-120 тыс. км². В западной части Северо-Западного и в южных частях Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного федеральных округов - приближаться к 200-400 тыс. км². В восточной части Северо-Западного и северных частях Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного округов площадь субъекта Федерации может доходить до 1 млн. км² и более (табл. 3). 

Таблица 3. Рекомендуемое административно-территориальное деление в рамках предлагаемого окружного деления 

Примечание. Составлено по [12]. Субъекты №45 (Приморский край) и №46 (Сахалинская обл.) по показателям размеров территории и численности населения могут быть объединены в Приморскую губернию. В этом случае площадь губернии составит 255.5 тыс. кв. км., а численность населения – 2739 тыс. человек, что по количественным критериям более целесообразно. Однако при этом в силу территориальной удаленности и разорванности ареалов возникнут проблемы эффективного управления как единым экономическим и социальным пространством.  

Таким образом, для России с учетом размеров территории и нынешнего уровня хозяйственной освоенности, заселенности, 45-46 административно-территориальных единиц, на наш взгляд, представляется близким к оптимальному их количеству.

Для сравнения можно привести данные о количестве ATE первого ранга в крупных странах: США — 50 штатов; Япония — 47 префектур; Китай - 33 региона (23 провинции, 5 автономных районов, 4 города центрального подчинения, 1 специальный административный район Гонконг); Индия - 32 субъекта Федерации (25 штатов и 7 союзных территорий).

Учитывая специфику самой холодной страны мира, Россия должна подразделяться, прежде всего, на южные регионы, где возможно и допустимо интенсивное хозяйственное и селитебное освоение территории, и северные регионы, где наиболее приемлемыми формами освоения являются очаговые, узловые и вахтовые. Границей северной и южной частей России могла бы быть граница «вечной» мерзлоты или линия нулевой среднегодовой изотермы. Но в таком случае территории, пригодные на востоке России для постоянного проживания, были бы крайне незначительными: вся Восточная Сибирь и даже большая часть юга Дальнего Востока находятся в зоне распространения многолетнемерзлых пород (рис. 1).

Приемлемым в российских условиях вариантом разграничения северной и южной частей может быть линия, проходящая на западе по широте административной  границы  между  Ленинградской областью и Карелией,  и по широте Станового хребта (административная граница Амурской области и Якутии) на востоке. Эта линия фактического разграничения территорий с резко различающимися уровнями хозяйственной, селитебной освоенности России. Она сохранится и в обозримой перспективе. Территории к северу от этой условной разделительной линии по природной дискомфортности фактически являются районами Крайнего Севера. А территории, расположенные между данной линией и южной границей распространения многолетнемерзлых пород («вечной» мерзлоты), правомерно рассматривать как районы, приравненные к Крайнему Северу.

При формировании новой многоуровневой сетки экономических районов, особенно для приграничных территорий, обязательным должен быть учет геополитической ситуации в сопредельных странах и обусловленных этим тенденций долгосрочной стратегии экономического и демографического их развития.

В частности, учитывая геополитическую, экономическую и демографическую ситуацию в сопредельных странах Азиатско-Тихоокеанского региона, в ближайшей перспективе необходимо ускоренное экономическое и демографическое развитие стратегически важной территории России - Дальнего Востока. Необходимость ускоренного экономического и демографического развития данного региона обусловливается тем, что Дальний Восток и, прежде всего, Приморский край - один из ключевых геополитических регионов России на тихоокеанском побережье, стратегическое значение которого многократно возрастает в связи с активно происходящими в мире и особенно на сопредельных территориях, экономическими, демографическими, военно-политическими процессами. В основе наблюдаемой в наши дни геополитической динамики в АТР, т.е. изменений политических, в том числе военно-политических отношений стран региона, лежит кардинальное изменение соотношений их геополитических «весов»[8].

Соотношение в экономической мощи трех основных центров мирового хозяйства: Северной Америки, Западной Европы и АТР - на которые приходится 3/4 мирового валового продукта, довольно быстро меняется в пользу АТР. Удельный вес АТР возрастает и в производстве ВВП, в международной торговле; резко увеличились его позиции в мировой финансовой системе. Происходит и перегруппировка транснациональных компаний (ТНК) в пользу АТР. Так, доля американских ТНК среди двухсот крупнейших корпораций сократилась за 10 лет (1984-1993 гг.) по обороту с 43 до 29%. За это же время доля ТНК Японии возросла с 22 до 36%. В течение 90-х годов объем иностранных инвестиций в страны зарубежного Дальнего Востока (Китай, Тайвань, КНДР, Республика Корея, Япония) возрос в 5 раз.

Внутри АТР проявляются признаки формирования «Большого Китая» на основе мощного потенциала КНР и финансовых предпринимательских ресурсов Тайваня, Гонконга и Сингапура. Вырисовывается реальная перспектива превращения КНР за исторически короткий период времени в одну из наиболее мощных в экономическом отношении стран мира. В последние десятилетия XX в. существенно увеличился также и демографический, экономический потенциал Республики Корея и практически всех других стран АТР. Налицо признаки крупного геоэкономического сдвига.

В то же время российский Дальний Восток, равный по площади двум Индиям или 2/3 Китая или США, остается «пустынным» - здесь Россия пока ничего не может противопоставить активно развивающимся сопредельным странам. В связи со складывающейся геополитической ситуацией в АТР в обозримой перспективе одной из  стратегических задач России должна стать ликвидация отставания в экономическом и демографическом развитии приграничных (самых южных по географическому положению) территории Дальнего Востока. Это диктуется как экономической целесообразностью, так и геополитической необходимостью.

В этом случае формирование новой сетки экономического районирования должно стать эффективным «механизмом» стабилизации геополитической ситуации здесь через ускоренное экономическое и демографическое развитие южных приграничных и приморских территорий российского Дальнего Востока. Эти направления дальнейшего хозяйственного освоения и заселения юга Дальнего Востока могут быть подкреплены и более активным «выходом к морю» - заселением приморских районов, освоением морских ресурсов, более активным внешнеэкономическим, культурным и научно-техническим сотрудничеством со странами АТР через морские акватории и сухопутные таможенные переходы. В этих целях для обеспечения определенного экономического механизма ускоренного заселения и хозяйственного освоения всем южным приграничным территориям в новой ceтке экономических районов необходимо на обозримую перспективу определить статус «приравненных к районам Крайнего Севера».

Третий уровень - микроэкономическое районирование - может быть положено в основу экономико-географического обоснования границ низовых административных  районов и сопоставимых с ними по занимаемой площади городских агломераций с примыкающими к ним поселками городского типа и селами. На этом уровне также необходимы определенное упорядочение, унификация, формирование единых подходов в экономическом районировании и соответствующем административно-территориальном устройстве. Такая  задача (упорядочение, унификация и др.) административно-территориального деления на низовом уровне сегодня успешно может быть решена в связи с реализацией Закона о местном самоуправлении - сетка низовых экономических районов может быть положена в основу формирования муниципальных районов.

В настоящее время в пределах Российской Федерации насчитывается 1865 низовых районов (без городских), 1097 городов и городских агломераций. Они существенно различаются между собой по размерам занимаемой площади, численности проживающего в них населения, производимого в пределах района валовой продукции. Особая дробность отмечается в Центральном ФО. А наибольшие по площади районы размещены, естественно, на Дальнем Востоке, наименее освоенном регионе России. Различия между ними почти 30-кратные.

Площадь низового района на Дальнем Востоке больше соответствующих административно-территориальных единиц европейской части России в среднем в 14 раз. При этом он крупнее районов Центрального ФО в 29.4 раза, Южного и Приволжского ФО - в 19.2 раза. Дальневосточные районы в среднем значительно крупнее даже сибирских: в 2.8 раза. Более того, средний дальневосточный район крупнее по площади даже области - субъекта Федерации в Центральном ФО в 1.2 раза и примерно равен среднестатистическому субъекту Федерации в Южном ОФ. Это еще раз свидетельствует о неупорядоченности административно-территориального устройства Российской Федерации в целом.

При определении дробности низовых районов на перспективу необходимо учитывать, что на уровне низовых районов осуществляется непосредственная жизнедеятельность человека, реализуются потребности населения в труде, учебе, отдыхе, обеспечиваются многие социальные потребности. На данном уровне районирования важнейшим критерием является 1.5-часовая доступность райцентра от любого села.

В связи с корректировкой административно-территориального деления на низовом уровне следует также учесть наметившуюся в последний период тенденцию объединения городов с прилегающими к ним сельскими районами. Эти районы зачастую даже имеют с соответствующими городами одноименные наименования. Следует отметить, что в условиях рынка экономическое тяготение к крупному городу прилегающих к нему малых городов, поселков и сел даже более выражено, чем в предыдущие периоды.

Это естественные закономерные процессы. В основе такого административного объединения городов и их фактически пригородных зон лежат усиливающиеся между ними экономические, рыночные, социальные и прочие связи. По сути это процесс формирования городских агломераций, производственно-экономическим каркасом которых являются смешанные хозяйственные системы локального типа. А города в них выступают «полюсами роста» для всей прилегающей территории. В рыночных условиях они могут стать наиболее устойчивыми и самодостаточными структурами, в которых наилучшим образом решаются финансовые, ресурсные, трудовые, социально-инфраструктурные, продовольственные проблемы.

Данное явление, несомненно, позитивное и требует своего «узаконения». По размерам занимаемой территории эти городские агломерации сопоставимы с низовыми районами, а по численности населения и объему производимого регионального продукта значительно превышают их, поэтому они должны быть включены в единую систему низового административно-территориального деления.

Следует отметить, что в отдаленной перспективе, по мере экономического и демографического развития территорий, центры каждого района должны перерасти в города - фактические «полюса роста» для прилегающих населенных мест. Возможен (и неизбежен по мере экономического и демографического развития территорий) и противоположный процесс - «движение городов в сельскую местность». В настоящее время лишь около 38% райцентров России являются городами, а на Дальнем Востоке - лишь 27%, т.е. подавляющее  большинство райцентров  здесь - это лишь поселки или даже села. Так, в Приморском крае (наиболее экономически и демографически развитом дальневосточном субъекте Российской Федерации) 76% райцентров - поселки и села.

В силу того что большинство райцентров представлено лишь поселками и селами, в которых нет крупных предприятий и других сопоставимых с ними хозяйствующих субъектов, в нынешних условиях эти районы находятся в сложном финансово-экономическом положении. Объединением средних или малых городов и прилегающих сельских районов, административным подчинением крупным городам их фактических пригородных зон, корректировкой границ районов или их объединением можно частично решить и финансовые проблемы.

Таким образом, новое экономическое районирование и приведение административно-территориального деления в соответствие с ним могут стать действенным механизмом решения важных социально-экономических проблем в сложившихся условиях.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. М.: Госпланиздат, 1959. С 263.

2. Алампиев П.М. Вопросы экономического районирования Восточной Сибири // Проблемы экономики Восточной Сибири. Новосибирск: Наука, 1981. С. 69-83.

3. Александров И.Г. Основы хозяйственного районирования. М., Л.: Эконом. жизнь, 1924. 75 с.

4. Белоусов И.М. Основы учения об экономическом районировании. М.: Изд-во МГУ, 1976. 319 с.

5. Калашникова Т.М. Экономическое районирование. М.: Изд-во МГУ, 1982. 216 с.

6. Кибальчич О.А., Степанов М.Н. Проблемы экономического районирования СССР и формирования территориально-производственных комплексов // Итоги науки и техники. Сер. География СССР. Т. 15. Территориальное планирование. М.: ВИНИТИ, 1979. 66-99 с.

7. Кистанов В.В. Научные проблемы совершенствования экономического районирования // Проблемы теории и практики размещения производительных сил СССР. М., 1976. 55-79 с.

8. Колосовский Н.Н. Теория экономического районирования. М.: Мысль, 1969. 336 с.

9. Кротов В.А. Проблемы экономического районирования Сибири и Дальнего Востока // Изв. Сиб. отделения АН СССР. Сер. обществ. наук. 1969. №6. Вып. 2. С. 3-11.

10. Лейзерович Е.Е. Значение дробного экономического районирования для районной планировки // Известия АН СССР. Сер. геогр. 1968. №1. С. 56-61.

11. Лейзерович Е.Е. Экономические микрорайоны СССР (опыт типологического исследования): Автореф. дис. докт. геогр. наук. М.: ЦНИИП градостроительства, 1990. 52 с.

12. Российский статистический ежегодник. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2002. 690 с.

Problems of Economic Regionalization and Administrative-Territorial Organization of Russia in Modern Conditions

M. T. Romanov

Pacific Ocean Institute of Geography, RAS Far-East Branch

The author proposes to conduct radical changes of administrative-territorial division  of Russian Federation.

The author's conception of economic regionalization of Russia in modern conditions is described.