Введение

 

Кризисные, переломные периоды в развитии любого государства способствуют ломке старых административно-территориальных образований, проведению административно-территориальной реформы. Радикальные изменения, происходящие в российском обществе и экономике, и связанные с этими процессами кризисные явления заставляют пересмотреть прежние взгляды и принципы административно-территориального устройства (в дальнейшем – АТУ) государства на всех уровнях.

Современное АТУ сложилось на уровне существующих субъектов Федерации стихийно, в основном в 30-е годы, и давно нуждается в пересмотре. На всех уровнях оно оставалось практически неизменным с середины 60-х годов. Тогда были ликвидированы результаты административной реформы, проводимой Н.С. Хрущевым: совнархозы, разделение областей на промышленные и сельскохозяйственные, укрупнение районов. И только сейчас АТУ начинает реформироваться.

С начала 90-х годов ХХ века произошли отдельные изменения в АТУ. На федеральном уровне повысился статус автономий, а на региональном уровне произошло незначительное разукрупнение районов и сельских администраций, как инерция процесса предшествующих лет, ликвидация внутригородского районного деления в ряде городов. Однако все эти преобразования носили, как правило, сугубо административный характер и не подкреплялись серьезными научными исследованиями, что часто порождало новые проблемы и противоречия.

На недостатки и проблемы АТУ субъектов Федерации, необходимость их специального изучения, до первичного уровня включительно, с 70-х годов указывают многие ученые, политические и общественные деятели нашей страны. От признания необходимости изменения АТУ до выработки действительно научно обоснованных предложений по данному вопросу очень далеко. Дело в том, что как в научных работах, так и в публицистике и средствах массовой информации высказываются самые различные предложения по реформированию АТУ России на всех уровнях.

Конституция Российской Федерации (в дальнейшем – РФ) (декабрь 1993г.), а затем и принятые на ее основе Законы о разграничении полномочий между федеральными органами и субъектами Федерации и о местном самоуправлении (август 1995г.) предоставили самим субъектам Федерации регулирование внутренних вопросов АТУ, которое, в основном, стало территориальной основой местного самоуправления. Был провозглашен принцип независимости и самостоятельности органов местного самоуправления друг от друга и от системы государственного управления. Также стал обязательным учет мнения населения, осуществляемый через референдум, при изменении границ административно-территориальных единиц (в дальнейшем – АТЕ).

Однако отсутствие единого «рамочного» законодательства по вопросам АТУ страны, методологических и методических подходов в вопросах совершенствования АТУ на всех уровнях сдерживало процесс изменения административно-территориальных границ, оттягивая принятие решений по накапливающимся проблемам. В определенной степени этот пробел был ликвидирован принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ (в дальнейшем ФЗ-131), который установил единую для всей страны двухуровневую систему местного самоуправления в рамках АТУ субъектов Федерации. Тем самым регулирование территориальных основ местного самоуправления на уровне муниципальных образований, за исключением внутригородских районов, стало осуществляться в рамках АТУ.

Работа по определению границ муниципальных образований, в соответствии с ФЗ-131, должна быть завершена до 1 января 2005 года. Однако практическая реализация реформы потребует значительно большего времени, в том числе из-за отсутствия научных методов и конкретных методических разработок, которые и представлены в данной работе. Кроме того, наряду с положительной, в целом, оценкой нового Закона о местном самоуправлении при его принятии, на наш взгляд, были допущены ошибки, которые не позволяют без проблем провести намеченную ФЗ-131 реформу территориальных основ местного самоуправления. Это, прежде всего:

1.        Принятие крайне низкого среднероссийского уровня плотности сельского населения, равного плотности сельского населения Республики Калмыкия, в качестве нормального уровня. Отсюда нижняя граница территорий с высокой плотностью населения, превышающая в три раза среднероссийский уровень, объективно является показателем даже не средней, а низкой плотности населения.

2.        Использование показателя пешеходной доступности до центра сельского поселения и транспортной доступности до центра муниципального района в качестве основного показателя при определении границ муниципальных образований, без должного определения основных факторов и принципов при их формировании.

3.        Вывод образования и здравоохранения за пределы ведения (вопросов местного значения) сельских и городских поселений входит в противоречие с первостепенной ролью этих объектов социальной сферы при определении границ поселений.

4.        Отсутствие четких критериев для определения городских округов, отличий городского округа от городского поселения и муниципального района.

В основу данной монографии положена кандидатская диссертация автора на соискание ученой степени кандидата географических наук на тему «Проблемы совершенствования административно-территориального устройства субъектов Федерации на основе социально-экономического районирования (на примере Самарской области)» (1999г.). Научный руководитель – заведующий кафедрой экономической и социальной географии Самарской государственной экономической академии профессор В.В. Воронин. В монографию не включены пять подробных приложений с расчетами, имеющихся в диссертации. С диссертацией можно ознакомиться на авторском сайте в Интернете «Территориальное устройство России» по адресу: www.tur.samara.ru/

Выводы диссертации определены итогами 25-летнего опыта работы автора в районных и городских исполнительных и представительных органах власти и государственного управления (федеральных структурах на городском и региональном уровнях).

Публикация диссертации в сети Интернет вызвала интерес к работе со стороны руководства Муниципального института управления г. Обнинска, Калужской области, изъявившего желание в феврале 2004г. опубликовать данную диссертацию в виде монографии. Это предложение осталось нереализованным, но сама идея публикации осуществилась другим одноименным вузом – Самарским институтом муниципального управления (СМИУ), где автор работает в качестве штатного совместителя.

 

Целью работы является обоснование направлений совершенствования перестройки АТУ Самарской области, прежде всего на уровне районов области и низовой системы АТУ – сельских администраций, волостей, округов и т.д. (в дальнейшем – общин). Однако в монографии рассматривались и общероссийские задачи, как углубление теоретико-методологических вопросов социально-экономического районирования и АТУ; изучение истории АТУ России, Поволжья, зарубежного опыта АТУ.

Вопросы АТУ являются комплексными, и для их научного обоснования изучались труды ученых разного профиля: юристов, экономистов, географов, историков, социологов, экологов, архитекторов и т.д. Точно так же вопросы практического осуществления реформы территориальных основ местного самоуправления возможны лишь при комплексном подходе с участием специалистов различного профиля.

В работе применялись методы комплексной балльной оценки на основе корреляционных моделей, исторический, статистический, сравнительный, картографический, ключей, группировок и другие.

Информационной базой при написании работы послужили материалы Госкомстата России и облкомстата Самарской области, Российской государственной библиотеки и Самарской областной библиотеки, ведомственные материалы областных организаций: экономики, архитектуры, сельского хозяйства, дорожного хозяйства, связи, образования, здравоохранения, службы занятости и других. В работе нашли отражение отдельные положения научных исследований и проектных организаций, материалы периодической печати.

Научная новизна работы заключается в углублении методологических и методических вопросов АТУ на основе социально-экономического районирования. Расширена типовая методика по методу взвешенных баллов, введены три новых статистических показателя, увязывающих численность населения сельских населенных пунктов, их удаленность от административных центров и качество дорог. В работе сделана попытка применения использованного нами подхода к вопросам совершенствования АТУ для других субъектов Федерации.

Защищаемые в работе положения сформировались в процессе практической работы автора в районных и городских плановых и финансовых органах, территориальных представительствах федеральных органов, преподавания на курсах повышения квалификации работников местных органов Госплана РСФСР - Минэкономики РФ, а также депутатской работы на районном и городском уровнях.

В результате административно-территориальных преобразований, являющихся итогом данного исследования, достигается:

повышение эффективности производства, сферы обслуживания и местного самоуправления;

улучшение бюджетного обеспечения, снижение дотационности местных бюджетов, в том числе за счет экономии расходов на содержание органов государственного управления и местного самоуправления;

улучшение социально-бытового, правового и иного обслуживания населения;

расширение и развитие территориального общественного самоуправления как одной из форм демократизации общества.

Автор уверен, что данная монография окажется полезной как в ходе начавшейся реформы местного самоуправления субъектов Федерации, так и при неизбежном совершенствовании и развитии самого законодательства России, в разработке территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов Федерации и муниципальных образований, отраслевых схем и проектов размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры, в учебном процессе при преподавании экономической и социальной географии, других дисциплин, связанных с территориальным управлением.

Монография состоит из введения, четырех глав, перечня использованной литературы и приложений.

Первая глава посвящена теоретико-методологическим вопросам экономического районирования и АТУ. В ней освещены следующие вопросы: основные понятия, принципы и проблемы современного АТУ России; методология и методика социально-экономического районирования; взаимосвязь, сходства и различия социально-экономического районирования и АТУ; проводится анализ российского и местного законодательства по вопросам местного самоуправления и АТУ.

Во второй главе дается анализ современного состояния АТУ Самарской области. Она состоит из следующих параграфов: исторический обзор АТУ Самарской области; современное экономико-географическое положение и АТУ Самарской области; состояние и тенденции социально-экономических условий и их влияние на АТУ Самарской области.

В третьей главе рассматриваются принципы, факторы и показатели, используемые при совершенствовании АТУ на основе социально-экономического районирования по методу «взвешенных баллов»: сначала общие принципы и факторы для общин и областных районов, а затем по каждому из указанных видов в отдельности.

В четвертой главе описывается сам процесс районирования АТУ области по методу «взвешенных баллов», отдельно по общинам и районам. Сюда включен параграф «Стратегия территориальной организации Самарской области», в основу которого положен написанный автором раздел научно-исследовательской работы, опубликованной в виде сборника «Стратегия социально-экономического развития Самарской области» – М.: ЗАО «Издательство “Экономика”», 2002.

 

В начало                   Дальше             Обсудить на форуме          Оглавление