Одним из основных принципов, на которых основано
экономическое районирование считается административный, обеспечивающий единство
административных образований, входящих в экономический район - в узком
смысле слова и наличие единого органа управления (АТЕ) в границах
экономического района - в широком смысле слова.
Единство в широком смысле слова происходит в случае, когда границы одного
экономического района полностью
совпадают с границами одной АТЕ. Примерами такого рода являлись Белоруссия и
Казахстан в период вхождения их в состав СССР. Тогда каждая из этих союзных республик образовывала отдельный крупный
(или основной) экономический район.
В настоящее
время ни один из субъектов РФ не совпадает с
экономическим районом. Поэтому, говорить о «единстве экономического
районирования и территориального политико-административного устройства страны»[1]
необходимо лишь в узком смысле слова,
имея ввиду, что границы экономических районов проходят по границам АТЕ, или, например, одна область не может быть
поделена между различными экономическими районами.
На наш взгляд, следует согласиться с высказыванием,
что «осуществить единство административного и экономико-географического
районирования на деле, это строить сетку АТЕ (политико-административных и
хозяйственно-административных, в том числе крупных экономических районов) на
основе данных экономико-географического районирования, не забывая в то же время
о других требованиях и принципах административного районирования.»[2]
К их числу
особых требований и принципов АТУ нужно отнести прежде всего ограничения
(минимальные и максимальное) по числу входящих в состав АТЕ нижестоящих АТЕ.
Сложность управляемости территорий зависит
от двух показателей: числа
уровней управленческой иерархии
(«вертикаль») и числа
единиц на каждом
уровне («горизонталь»). Выше уже
достаточно приведено примеров,
показывающих чрезмерное количество административных единиц на уровне
субъектов Федерации (89), на что неоднократно указывалось специалистами. Так,
например, еще в 1981 году в работе «Территориальная организация общества» Б.С. Хорев
писал: «В административной системе единиц управления не должно превышать
двух-трех десятков» (с.150). К такому же выводу приходят А.А. Адамеску и В.В. Кистанов, которые пишут, что «согласно
некоторым теориям управления
оптимальное число последних (управляемых структур) не превышает 25 - 30»[3].
Анализ состава АТЕ как в зарубежных государствах, так
и в России, на разных исторических этапах ее развития (см. прил. 2) показывает,
что при очень широком диапазоне числа рассматриваемых административных единиц
(от 1 до 164) в целом подтверждается вышеуказанные пределы числа
административных единиц. Более того, почти половина (49 %) зарубежных
государств имеют число АТЕ от 6 до 15. В этих же пределах находилось число
уездов в России от административной реформы 1775 года при Екатерине II до ликвидации губерний и уездов во второй половине
1920-х годов, а также и сейчас находится число общин в районах.
Отступление от указанных пределов существует в
настоящее время по субъектам РФ. Так, 60 % их общего числа имеют от 20 до 40
АТЕ нижестоящего уровня (районов и городов областного подчинения), 23% регионов
России имеют в своем составе свыше 40, а 15% - менее 16-ти АТЕ. Такое большое
расхождение как раз подтверждает,
чрезмерные различия в параметрах АТЕ одного уровня (республика, край, область).
Причем следует учесть, что автономные округа в данном случае рассматривались
как составные части (или одна АТЕ) в составе краев и областей. В случае их
рассмотрения на уровне областей разброс между числом АТЕ в субъектах Федерации
будет еще больше.
Рассматривая вопросы
управляемости на уровни нынешних субъектов Федерации, необходимо иметь
ввиду не только число областных,
краевых и республиканских районов и городов соответствующего
подчинения, но и
число городских районов.
Информация по ним запрашивается, как правило, напрямую от областных инстанций, а также отдельной строкой учитывается
во внутриобластной статистике.
Если с этой точки зрения
посмотреть на регионы России, то число, где
указанный предел превышает более чем в 1,5 раза, составляет 21, в
том числе более чем вдвое - 8.
Когда среди субъектов Российской Федерации, в которых
более 45 административных единиц,
выделить имеющие в своем составе крупные города, не являющиеся областным центром, с внутригородским
делением на районы (как правило, с
населением более 250 тыс.
человек), то мы насчитаем 13-15
регионов потенциально готовых к разукрупнению. Это, например, Вологодская
область (Череповец), Краснодарский край (Новороссийск или Сочи), Свердловская
область (Нижний Тагил), Иркутская область (Братск) и другие.
Число районов и городов областного подчинения в России за последние 30 лет, когда не происходило крупных
административных реформ, имеет устойчивую тенденцию к росту. С 1968 по 1997 годы число областных
районов возросло на 159, а
городов областного подчинения - на 144.
В совокупности это равноценно созданию примерно 10 новых областей.
Сейчас мы наблюдаем начало обратного процесса.
Например, перевод 5-ти городов Смоленской области из областного подчинения в
районное[4].
О реальности и давности существования проблемы
улучшения управляемости и ее
взаимозависимости на различных уровнях (РСФСР - области - районы) говорят факты
недавней истории.
Во-первых, процесс
дробления областей происходивший
с 1930 года прекратился к концу 50-х годов с определенным «откатом» назад, когда были ликвидированы незадолго до
этого образованные области (Арзамасская, Балашовская, Каменская и другие), а
также города республиканского подчинения (Сочи, Горький, Куйбышев и другие) возвращены в подчинение
областям. Здесь, наряду с другими причинами, сказался
определенный «перебор» в
количестве областей, которое (вместе с
краями, АССР и городами республиканского подчинения) достигло 87,
что не могло ни сказаться на сложности управления в РСФСР.
Во-вторых, неудавшаяся попытка укрупнения областных
районов в начале 60-х годов, кроме
сокращения затрат на содержание аппарата управления, преследовала также задачу
улучшения управляемости внутри областей. Однако, отсутствие комплексного
(сквозного) подхода, когда при укрупнении районов не изменялось число, а
главное, права (полномочия) сельских советов, явилось одной из причин возврата
или начавшегося разукрупнения.
Не ограничиваясь приведенными примерами попробуем
определить максимальные, минимальные
пределы, а также оптимальное значение числа нижестоящих территориальных систем
управления. Питер Хаггет в работе «Пространственный анализ в экономической
географии» указывает, что «самой рациональной формой регионов, обеспечивающей
сплошное «замощение» территории, является кристаллеровская система правильных
многоугольников»[5].
По мнению П. Хаггета АТЕ не отличаются единообразием,
все они отражают тенденцию к разграничению полей. При рассмотрении любых прерываемых (дискретных) территорий
основная задача сводится к эффективному разделу сфер влияния конкурирующих
центров. Эффективность при этом определяется как эффективность перемещений,
измеряемую расстоянием от центра до периферийных частей территории, и эффективность
границ, измеряемую их периметром, который должен быть минимальным.
При практическом использовании этих критериев
минимальности важную роль имеют следующие геометрические принципы:
1. Формы правильных многоугольников экономичнее, чем
неправильных. Чем больше разница в длине смежных сторон прямоугольника, тем он
менее экономичен как с точки зрения доступности до центра, так и по длине
периметра.
2. Круг - самый экономичный из всех многоугольников,
однако кругами невозможно полностью
покрыть («замостить») всю территорию.
3. Шестиугольники - это такие правильные
многоугольники, которые позволяют в максимальной степени замостить данную
площадь, минимизируя при этом расходы на перемещение и поддержание границ. То
есть при этом сохраняется в наибольшей степени преимуществ круга.
Теперь рассмотрим территориальную структуру региона
(АТЕ) как «ядро» или центр территориальной системы и три уровня ареалов
тяготения к нему(периферийных районов): ближний, средний и дальний.[6]
Наложив или «замостив» правильными шестиугольниками все уровни указанной
территориальной структуры (см. рис. 2) получаем,
что в центре вместе с ближним окружением получается 7 нижестоящих
административных единиц, со вторым (среднем) уровнем - 19 и с третьим (дальним)
- 37 единиц.
Сопоставив эти данные с выводами, приведенными в
работах Адамеску А.А., Кистанова В.В. и Хорева Б.С., а также с анализом
группировок стран и территорий по числу АТЕ, можно сделать следующий вывод. Для любой территориальной структуры (АТЕ) минимальное число
нижестоящих уровней определяется ядром (центром) с ближайшим окружением (7
единиц), а максимальное число - ядром со всеми тремя уровнями тяготения (37
единиц). Следовательно, оптимальное число нижестоящих территориальных звеньев
можно определить как промежуточный между ними
уровень, охватывающий ядро с ближним и средним окружениями (19).
Естественно, не следует преувеличивать значение
указанных рамок. На оптимальность количественных параметров влияют достаточно
много факторов, например, развитие дорожной
сети и средств связи, а также степень
различий в функциях, выполняемых нижестоящими звеньями управления
(территориальной системы). Для примера можно назвать наличие в Самарской
области: а) городов, имеющих районное деление (Самара, Тольятти); б)
городов, не имеющих районного деления (Отрадный, Чапаевск и другие); в)
районов, имеющих в своем составе городские поселения (Безенчукский,
Нефтегорский и другие); г) районов, состоящих только из сельских населенных
пунктов (Алексеевский, Богатовский и другие).
Однако, степень различия функций учитывается при
определении нормы управляемости в теории управления следующим образом:
«Экспертным путем
установлено, что имеется три основных варианта численности работников
(служащих, ИТР, рабочих), непосредственно подчиненных одному руководителю:
4 -7 - подчиненные выполняют разные функции;
8 - 20 - подчиненные выполняют сходные функции;
21 - 40 - подчиненные выполняют одинаковые функции.
Норма управляемости для руководителей высшего ранга
составляет 4 -11 человек. С переходом к более низким уровням управления норма
управляемости возрастает в 2 - 4 раза» [7].
Сопоставив максимальные значения при различных
функциях в системах управления производством (7, 20 и 40) с определенными нами значениями для
территориальных систем (7, 19 и 37), получаем очень близкие величины. Это еще
раз подтверждает правильность подхода к определению количественных
пределов АТУ.
Следующей важнейшей отличительной чертой АТУ от СЭР
является обязательное наличие центра АТЕ, функции которого в
экономическом районе менее ярко выражены.
На территориальное устройство оказывают влияние также исторические
особенности, которые тесно переплетаются с национальными особенностями
местности.
Общепризнанно, что чем больше прав у АТЕ, тем
меньше их число (и наоборот). Это можно объяснить с точки зрения бюджетной
обеспеченности - более крупные территории, имея большие возможности по доходам
бюджета, могут взять на себя и больший объем финансирования. Другими словами,
район, составляющий, например, 10-15 % от численности населения области, в
состоянии взять на себя решение гораздо большего числа вопросов, чем
район, на который приходится лишь 2-3 %
населения. Это предположение подтверждается тем, что государства, имеющие
федеративную форму правления, имеют, как правило, более крупные АТУ, чем унитарные.
Принцип разделения властей и связанная с этим понятием демократизация в
управлении территорией делают в России первые шаги. Развитие
местного самоуправления напрямую влияет на АТЕ. Современное состояние органов
местного самоуправления в России характеризуется очень узким участием в них
населения.
Так, например, число депутатов в городе Самаре,
составлявшее до 1990 года из 500 человек в горсовете и примерно по 150 человек
в каждом из 9 районов, сократилось в 1990-1993 году до 200 человек в горсовете
и по 75 человек в районах, а с декабря
1993 года по настоящее время - до 18 человек в городской Думе при полной
ликвидации депутатов в районах.
На уровне общин в России с 1970 года проявляется
устойчивая тенденция к разукрупнению (прил. 3).
За этот период их число увеличилось на 1775 (7 %), в том числе за последние 5
лет (1993-1997) - на 372.
При переходе к рыночной экономике резко возросла
стоимость проезда на автотранспорте и пригородных электропоездах. В связи с
этим из отдаленных сельских населенных пунктов стало труднее добираться до
центров общин. Как выход из создавшегося положения в некоторых местностях видят
в разукрупнении самих общин. Между тем, эту проблему можно решать и по-другому,
Например, повышением роли деревенских (поселковых) старост, а также увеличением
числа и полномочий сельских депутатов. Эти и другие меры могли бы сдерживать
процесс дробления и без того малонаселенных низовых АТЕ в сельской местности России.
[1] Региональная экономика: Учеб. Пособие для вузов/ Т.Г. Морозова, М.П. Победина, Г.Б. Поляк и др. Под ред. проф. Т.Г. Морозовой. - М., Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995, с.156.
[2] Богушевич И.М. О взаимосвязи административного и экономического районирования СССР (1926-1929г.г.). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Л., 1967, с. 21.
[3] Адамеску А.А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России.//Российский экономический журнал.- 1993.-№ 10. с. 63. Кистанов В.В. Государственно-территориальное устройство России - на экономическую основу. // «Экономист», 1993, № 8, с. 59.
[4] См. Численность населения РФ по городам, п.г.т. и районам на 1.01.97г. М., Госкомстат, 1997, с. 9.
[5] М., «Прогресс», 1966, с. 10, 66-67.
[6] Воронин В.В., Шарыгин М.Д. Социально-экономическая география на рубеже тысячелетий: (теоретико-методологический аспект)/ под общ. ред. В.В.Воронина. Самара. Изд-во СГЭА, 1998, с. 57.
[7] Теория управления социалистическим производством. Под ред. О.В. Козловой. - 2-е изд., М., «Экономика», 1983, с. 171.