пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ
пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ    [ENG] www.terrus.ru    пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ   пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ



Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы


А.В. Усягин



Заключение


В работе был рассмотрен комплекс проблем, связанных с территориальной организацией общества. Для их анализа, прежде всего, необходимо было изучить общие закономерности управления в его взаимосвязи с понятиями политики, власти и государства.

Так, если политика понимается как система взаимоотношений по поводу власти, а власть – как способность оказывать воздействие на поведение других, то само это воздействие будет не иначе как управленческим. Поскольку же политика осуществляется именно в государственно организованном обществе, то специфика политического управления, в отличие от всех остальных видов макроуправления, заключается в триединстве взаимодействия государства, общества и бизнеса и их взаимовлияния друг на друга. Оно, таким образом, аккумулирует в своей субъектной природе все три составляющих: государство, общество и бизнес.

Эта точка зрения полемизирует с представлениями о том, что объединяющими для всех видов макроуправления могут быть понятия социального (как это представляется в социологии) либо стратегического (как предполагается в менеджменте) управления.

Территориальное управление является частью политического управления, его горизонтальным этажом. В то же время территориальное управление не сводится исключительно к политическим аспектам. Изучение не только политических, но и исторических, экономических, географических, юридических, социологических аспектов территориального управления представляется неизбежным, так как только в диалектическом единстве подходов возможно достижение синтеза представлений о том, какую роль территория играет в государстве.

Система территориального управления в России имеет давние исторические традиции. На всех этапах исторического развития ей были присущи некоторые основные общие черты. Так, отличительной особенностью территориального устройства Российского государства на всех этапах его существования и развития является многообразие форм государственного устройства: сочетание унитарных, федеративных и конфедеративных начал в рамках единого государства. Иначе говоря, ни на одном этапе развития российского государства оно не поддается однозначному определению формы своего территориального устройства. Можно лишь говорить о преобладании признаков какой-либо формы, однако всякий раз к этим признакам примешиваются и признаки остальных форм. Возникая уже на самом раннем этапе появления русского государства, это своеобразие продолжается и в московский период истории, сохраняется и на имперском его этапе, на советском и постсоветском, что позволяет прогнозировать сохранение обозначенных тенденций на обозримое будущее.

Эти положения полностью применимы и к современному этапу развития российского государства. Несмотря на то, что в Конституции 1993 г. Россия определена как федерация, тем не менее, невозможно признать однозначно ее определение только как федеративного государства. В ткани современного государства в России заметны элементы как конфедеративного, так и унитарного начал. Так, признаками конфедеративности являются отношения центра с национальными республиками, определяемыми в Конституции как государства, в отличие от всех остальных субъектов федерации. Прежде всего, это касается отношений с некоторыми из этих национальных образований, такими, как Татарстан, Башкортостан, Якутия-Саха, Тыва, Калмыкия. Так, Конституция Татарстана трактует его пребывание в составе России как ассоциированное членство.

В некоторой связи с уже отмеченной закономерностью находится и колебание синусоид развития от централизации к децентрализации управления (так, очевидны децентрализаторские тенденции в периоды раздробленности, Смутного времени, при Екатерине II, во время гражданской войны и, наконец, при распаде СССР); и, в особенности, чередование волн укрупнения и разукрупнения регионов (например, укрупнение при Петре I или в 1920-е гг.). При этом всякий раз и укрупнение, и разукрупнение превышают допустимые пределы. Система стремится к оптимуму, но достигает максимума (до нескольких сот регионов) или минимума (7-8 регионов).

Опыт подсказывает, что всякий раз, когда число управляемых объектов сокращается до 7-8, система стремится разукрупнить регионы. Отмеченная закономерность позволяет прогнозировать, что количество и размеры образованных 5 лет назад федеральных округов также будут изменяться. При этом, скорее всего, процесс территориальной трансформации приобретет двойную природу: с одной стороны, федеральные округа будут разукрупняться сверху, с другой стороны, области и края начнут укрупняться снизу.

Указанное выше чередование волн укрупнения и разукрупнения отмечено многими исследователями (его трудно не заметить), однако сущность такой волнообразности развития вызывает определённые дискуссии в научной литературе. Так, некоторые авторы утверждают, что «сокращение – есть проявление субъективного начала (это результат единовременного директивного решения), а увеличение – объективного (процесс этот растягивается на несколько десятилетий)»[1]. Соглашаясь с тем, что такое «чередование разнонаправленных процессов есть следствие попеременного проявления субъективных и объективных начал в дифференциации территории»[2], хотелось бы все же отметить, что зачастую было и наоборот: укрупнение регионов в 1920-е гг. было следствием научного изучения объективных экономических закономерностей развития, в то время как отказ от него в 1930-е гг. – следствием субъективной воли высшего политического руководства.

Иногда эти волны накладываются друг на друга. Так, ликвидация «крупных» областей и краев в начале 1930-х гг. означала одновременно переход от укрупнения к разукрупнению, от децентрализации к централизации и от местничества к ведомственности.

Крайняя изломанность, извилистость, запутанность существующих границ связана с наложением друг на друга различных реформ территориального управления (при этом каждая из последующих реформ выступает как своеобразное отрицание отрицания). Получается, что каждая из новых реформ покоится на фундаменте предыдущих новаций: губернии созданы на основе разрядов; реформированные губернии – на основе провинций; советские области – на основе губерний. Новые территориальные единицы, таким образом, чаще всего накладываются на уже существовавшие. Прежнее административно-территориальное деление при этом не уничтожается вовсе, а скорее дополняется новым.

Как правило, реформы территориального устройства проводились с определенным лагом от революционных событий (через 6 лет после Октябрьской революции, через 9 лет после распада СССР), в фазе консервации режима, поворота к стабильности, обозначая возврат от революционной романтики к большей жесткости идеологического режима.

Следующей закономерностью, также прослеживаемой на всех этапах исторического развития, является борьба выборности и назначаемости (в том числе и при Иване Грозном – губная и земская реформы; и при Петре Великом – ратуши и магистраты). В этой связи весьма показательна губернская реформа Екатерины II, которая ввела выборность ряда должностей и служб в государственном аппарате. Управление, таким образом, приобретало не сугубо государственный, а государственно-общественный характер. Такие взаимоотношения в управлении между государством и обществом были своеобразным продолжением отношений собственности, которые также исторически в значительной мере были размыты между государством и частным лицом.

Последние примеры возврата к назначаемости – отказ от выборности глав регионов в 1991 г., создание в 2000 г. федеральных округов во главе с назначаемым чиновником, который получил контрольно-ревизионные функции по отношению к избираемым губернаторам, и создание выборно-назначаемой системы утверждения губернаторов в 2004 г.

Еще одна закономерность – переплетение отраслевого (ведомственного) и территориального принципов управления. Борьба ведомственности и местничества существует всегда и осуществляется либо параллельно (противоречия между территориальными и отраслевыми приказами в XVII в., борьба генерал-губернаторов за полномочия с коллегиями в конце XVIII в. и министерствами в XIX в.), либо последовательно (создание совнархозов в 1957 г. и их ликвидация в 1965 г.).

Эта борьба, как правило, приводила к двойному: вертикальному и горизонтальному – подчинению территориальных органов управления, при котором система органов управления в регионе повторяла в миниатюре устройство центральных органов власти. Наиболее последовательно концепция двойного подчинения реализовывалась в советский период.

В особенности для советского периода характерна и борьба двух принципов – национального и экономического (хотя ее зародышевые формы можно проследить еще по московскому и имперскому периодам). Размежевание территорий по ареалам расселения этносов, очевидно, находится в конфликтных отношениях с районированием по экономическим основаниям. Существование национальных автономий в значительной степени тормозит объективно назревшие процессы укрупнения регионов.

Необходимость поиска соответствий между экономическими и административными принципами управления территориями нашла выражение в теории экономического районирования, которая развивалась в нашей стране, начиная еще с XVIII в., но развернутое воплощение получила в ходе с теоретических и практических исследований 1920-х гг.

За прошедший период мы пережили три всплеска научных дискуссий по вопросу о территориальном развитии:

а) 1920-е гг.: период НЭПа, необходимость восстановления народного хозяйства после гражданской войны, выдвижение в связи с этим концепции соответствия экономического и административного районирования;

б) 1950-е гг.: политическая «оттепель», с одной стороны, и достижение пределов роста в управлении через ведомства, с другой; кризис экономики, что выразилось, в частности, в отказе от VI пятилетнего плана и замене его семилеткой;

в) 1970-е гг.: НТР и трудности в ее осуществлении, изменения в размещении производительных сил, выдвижение в связи с этим концепции территориально-производственных комплексов.

Таким образом, двумя необходимыми условиями для оживления научной мысли были:

а) политическая, идеологическая обстановка, в достаточной степени благоприятствующая дискуссиям;

б) очевидные недостатки, трудности экономической системы, кризисные явления в экономике.

Характер федерации в современной России отличают несколько особенностей, которые при определенных обстоятельствах могут выступать и как недостатки. Прежде всего, Россия является асимметричной федерацией, поскольку, согласно Конституции, предоставляет трем видам субъектов федерации: национально-государственным (республики), административно-территориальным (города федерального значения, области и края) и национально-территориальным (автономная область и автономные округа), – систему убывающих прав и полномочий.

Во-вторых, современная Российская Федерация после провозглашения «независимости» в 1990 г. стала складываться как договорная: взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации опутала система договорных отношений, всякий раз отдельных и исключительных для каждого субъекта, с объективно вытекающим отсюда феноменом неравных прав и полномочий в каждом конкретном случае. Апофеозом этих договорных отношений между центром и регионами явился Федеративный договор, не отмененный (по крайней мере, формально) до сих пор, что позволяет по-прежнему трактовать Россию как договорную федерацию.

Существенное воздействие на развитие системы территориального управления оказало создание в 2000 г. федеральных округов, которые выступают как своего рода страхующий элемент конструкции системы территориального управления, позволяющий в том числе смикшировать слабые места национально-территориальной федерации, гармонизировать взаимоотношения между центром и регионами.

Если в 1990-е гг. широко обсуждались проблемы и перспективы реформы территориального устройства страны, то с образованием федеральных округов был сделан шаг по пути территориального переустройства – первый, но далеко не последний. В итоге сегодня, с одной стороны, существует сложившаяся примерно 50 лет назад система административно-территориального деления, в которой, в силу законов исторической преемственности, аккумулировались недостатки губернского, советского и постсоветского периодов развития. С другой стороны, на эту существующую систему наложилась новая субсистема, не отменяющая (или пока еще не отменяющая) действующего территориального деления, однако серьезно на него воздействующая.

Еще более значительным является потенциальное значение образования федеральных округов, их влияние на дальнейшее возможное развитие территориальной системы Российской Федерации. Сегодня все дискуссии, как в научном сообществе, так и среди политиков, ведутся уже с учетом фактора федеральных округов.

Очевиден переходный характер сегодняшнего состояния территориального управления в России. Логика рыночных отношений делает административные границы более открытыми, размывает очертания регионов, исчезает былая жесткость территориального устройства. Этим обусловлено нарастание значения неформальных связей между регионами, чем еще раз подчеркивается политический, а не сугубо государственный характер взаимоотношений между территориальными уровнями управления на современном этапе.

Изменения в политическом устройстве Российской Федерации нарастают, что естественным образом отражается и на ее территориальном устройстве. В силу этого не все возможные изменения могли найти отражение в работе: так, не завершен процесс формирования Пермского края, только начато формирование обновленного Красноярского края, еще только готовится объединение Иркутского и Камчатского краев, контуры остальных возможных изменений в территориальном устройстве еще даже не намечены.

Это должно повлечь за собой заметные изменения также и в территориальном управлении в целом. Главным требованием к формируемой новой системе территориального управления является достижение максимальной эффективности и оптимальности управления, чего не удалось добиться ни на одном из этапов реформирования системы. При этом эффективность понимается как в количественных, так и в качественных аспектах; предполагается совершенствование как структуры территориального устройства (и территориального деления, как его составной части), так и самих управленческих отношений на всех уровнях (макро-, мезо- и микро-) политического управления.

Проблемы территориального управления исследовались до сих пор с разной степенью полноты специалистами в области юриспруденции, менеджмента, социологии, но, пожалуй, наиболее обстоятельно и плодотворно – в рамках экономической географии.

Вместе с тем исследования экономгеографов страдают, на наш взгляд, неким объективизмом: необходимость трансформации территориального управления обосновывается в них, исходя, прежде всего, из действия объективных факторов: транспортных, торговых и производственных связей, территориально-производственного комплексообразования, необходимости достижения максимальной эффективности экономических показателей. При этом недоучитывается значение субъективных факторов, относящихся, прежде всего, к политической сфере общества.

В трудах экономгеографов зачастую сквозит недоумение в связи с очевидными несообразностями административно-территориального деления Российской Федерации: усложнённостью и изломанностью границ, эксцентричностью административных столиц, разбросом в уровне демографического, интеллектуального и индустриального потенциалов различных регионов, и т.д.

Однако кажущаяся хаотичность территориального управления и территориального деления, необъяснимая с точки зрения экономики, отмеченное выше чередование различных волн в территориальном строительстве, представляющее собой экономический нонсенс, легко объясняются в рамках политического процесса: с точки зрения борьбы за политическое лидерство, политическую власть, противоборства региональных и отраслевых элит, действия формальных и неформальных заинтересованных групп (в частности, лоббистской деятельности), и т.д.

Это, в свою очередь, делает необходимым и неизбежным дальнейшее исследование проблем территориального управления именно в рамках политологии, как отражения политического процесса и составной части политической системы Российской Федерации.



Обсудить на форуме                    В начало




[1] Мосунов В.П., Никульников Ю.С. Некоторые тенденции формирования пространственной структуры низовых административных районов // Иерархия региональных систем и территориальная организация населения. – Новосибирск: ИЭОПП. – 1988. – С. 140.

[2] Там же.


. : : © М. К. Шишков, М. Ю. Кормушин, 2002-2010 : : .
Rambler's Top100
Locations of visitors to this page

Реклама: